【检答网集萃—66】如何理解《人民检察院案件信息公开工作规定》第八条规定的“查询”

咨询类别:案件管理

咨询人:海南省检察院 陈礼斌

咨询内容:2021年最高人民检察院《人民检察院案件信息公开工作规定》第8条规定,人民检察院制作的下列法律文书,可以向当事人及其法定代理人、近亲属、辩护人、诉讼代理人等提供查询:(一)未向社会公开的起诉书、抗诉书、不起诉决定书;(二)逮捕决定书、不予逮捕决定书;批准逮捕决定书、不批准逮捕决定书;(三)撤销案件决定书;(四)赔偿监督申请审查结果通知书、赔偿监督案件审查结果通知书。

如何理解“查询”的含义?如果当事人及其法定代理人、近亲属、辩护人、诉讼代理人提出“阅看、摘抄、复制”以上法律文书,“阅看、摘抄、复制”是否属于“查询”范围?

最高检专家组解答意见:此处“查询”应当解释为“查找、询问”,包含“阅看”,不包含“摘抄和复制”。理由如下:第一,根据文理解释,“查”的意思是“检查、调查、查访、查阅”,“询”意思是“询问、查询、质询、咨询”,“查询”的意思是“查找、查阅,询问”,不包含“摘抄、复制”。第二,根据论理解释,如果允许“摘抄、复制”,在相关法律条文中会进行明确规定。如《中华人民共和国刑事诉讼法》第40条规定的辩护人阅卷权利,“辩护律师自人民检察院对案件审查起诉之日起,可以查阅、摘抄、复制本案的案卷材料。其他辩护人经人民法院、人民检察院许可,也可以查阅、摘抄、复制上述材料”。而《人民检察院案件信息公开工作规定》第8条没有明确规定可以“摘抄、复制”,则不应当允许当事人摘抄、复制。第三,从立法原意看,《人民检察院案件信息公开工作规定》第8条是此次修订新增内容,旨在为当事人及其法定代理人、近亲属、辩护人、诉讼代理人提供便利的查询服务,让相关当事人及时知晓案件办理进程、处理结果等情况,是“司法为民”的具体体现,属于依申请公开的方式。第8条规定的相关法律文书未面向社会公开发布或暂未发布,允许当事人查阅足以保护当事人及其法定代理人、近亲属、辩护人、诉讼代理人的知情权,同时又可以避免引发不必要的舆情风险。

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少捕慎诉慎押,最高检释放强烈信号

法治日报记者 蒋安杰
10月15日,最高人民检察院贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策暨有关文件征求意见研讨会在重庆举行,最高人民检察院党组成员、副检察长陈国庆出席会议并讲话。最高检、最高法、公安部、国家安全部有关人员,四川大学教授龙宗智、西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心主任孙长永等12名专家学者参加研讨。重庆市人民检察院党组书记、检察长贺恒扬,西南政法大学副校长唐力出席并致辞,最高人民检察院第一检察厅厅长苗生明主持。

改革开放以来,我国社会长期稳定,社会治安状况明显好转,刑事犯罪结构也发生了重大变化。“案件更多、治安更好的背后,是犯罪数据的‘一升一降’。”陈国庆介绍说。

据统计,20年间,我国重罪案件占比已从1999年的19.6%下降至2019年的2.7%,八类严重暴力犯罪自2009年以来呈现“十连降”。与之相比较,判处三年有期徒刑以下刑罚的人数占比从1999年的54.6%上升至78.7%,特别是最高刑只有拘役的醉驾案件,占比达到近20%。

陈国庆表示,这些案件的犯罪嫌疑人社会危险性通常较低,主观恶性小,以往那种“构罪即捕”“有罪必诉”“一押到底”的传统办案模式已不能适应时代发展和社会需要。

“随着指纹、DNA、视频侦查等刑事侦查技术手段的普及应用,口供证据地位下降,现在对犯罪嫌疑人不羁押也不影响案件办理,这使得刑事司法对逮捕、羁押、追诉的依赖程度大大降低。”陈国庆谈到,“借助信息化手段,比如‘电子手铐’跟踪定位,现在非羁押条件下保证诉讼进行也不再是难事。”

办案方式更文明,刑罚适用更审慎,人民群众对新时代司法办案期待更高。近年来,我国经济发展、社会稳定、司法进步,基层治理水平持续提升,这也为少捕慎诉慎押刑事司法政策落地生根提供了支撑土壤。山东、江苏、河南等地司法实践的有益探索表明,降低逮捕率、羁押率是大势所趋。

仅以重庆市为例,贺恒扬介绍说,2019年以来,重庆市检察机关刑事犯罪案件呈现“两升一降”的良好态势,即不捕率、不诉率总体呈上升趋势,诉前羁押率呈下降趋势,其中不捕率从2019年的24.7%上升为今年的25.9%;不诉率从2019年的11.1%上升为今年的19%,诉前羁押率从2019年的58.8%下降为今年的54.6%,捕后轻刑率、公安机关对不捕不诉案件复议复核率等指标持续向好。

本年度需研究推进的重大

改革举措

今年4月,中央全面依法治国委员会把“坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策,依法推进非羁押强制措施适用”列入2021年工作要点,作为本年度需研究推进的重大改革举措。应该说,少捕、慎诉、慎押是检察机关一直以来,特别是近些年提倡的司法理念和工作方向,指引着检察机关的审查逮捕、审查起诉、羁押必要性审查等多项工作的开展,也取得了一定成效。

陈国庆指出,党中央将少捕慎诉慎押正式确立为我国刑事司法政策,写入了工作要点,并就推进非羁押强制措施适用问题进行专项部署,而且确立了两高三部协同配合、共同推进的方式,这是立足当前、着眼长远的重要决策,是从政治上、全局上、战略上的全面考量,是改变长期以来羁押、追诉的司法惯性,推进刑事司法发展的重要举措,必将对我国刑事司法产生重大而深远的影响。

研讨会上,苗生明就两高三部共同起草的贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策有关文件作简要说明。“少捕慎诉慎押刑事司法政策要求,在强制措施适用上应当回归保障刑事诉讼的功能定位,捕与不捕、押与不押应当坚持法定条件,并以保障诉讼的必要性为标准;同时要以政策为指导依法行使检察裁量权,充分考量起诉必要性落实‘慎诉’要求。”苗生明表示。

与会专家学者围绕其重要意义、理论难点、具体适用、前沿探索等方面展开深入研讨,并提出一系列针对性意见建议——鲜明体现保护民营经济和科技创新的政策倾向、规范非羁押强制措施的适用标准、探索运用逮捕社会危险性量化评估工具、发挥辩护制度在少捕慎诉慎押中的作用……

学者:不能认为“逮捕就是从严

取保就是从宽”

龙宗智表示,为贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策,制定一个各刑事司法机关共同推进非羁押强制措施适用的规范十分必要、十分重要、十分及时。当前在刑事诉讼中大力推进非羁押强制措施适用,对于落实司法人权保障,实现我国刑事诉讼现代化,具有重大意义。落实的关键,在于执法意识和社会意识的转变。包括破除“有罪推定”意识、“构罪即捕”意识、“羁押惩罚”意识和“以捕代侦”意识。

孙长永认为,少捕慎诉慎押刑事司法政策并没有案件范围的限制,不宜因为案件涉嫌的犯罪轻重而在“少”和“慎”的问题上实行区别对待。刑事强制措施的适用应当充分体现“未经人民法院依法判决不得确定有罪”原则、法定原则和比例原则,但不宜提“宽严相济”原则,因为对一个犯罪嫌疑人、被告人,是逮捕还是取保,根本依据取决于其逃避和妨碍刑事诉讼的社会危险性大小,这种危险性大、采取取保候审等措施不足防止就逮捕,否则就取保或者具保释放。在强制措施的适用方面不存在宽严相济的问题,不能认为“逮捕就是从严、取保就是从宽”。

执法司法办案要创新治理

借势求变

贯彻落实少捕慎诉慎押,执法司法办案要创新治理、借势求变,是研讨会的诸多共识之一。比如,如何在犯罪嫌疑人非羁押状态下办案?非羁押强制措施执行过程中,如何实现有效监控?还应该看到,在公众法治意识层面,认为不羁押就没事了、无罪了的偏差观念仍然存在,全社会理念的转变尚需时日。

“全新模式下,这对检察机关做优刑事检察、参与社会治理提出了更高要求。”唐力表示,西南政法大学将依托刑事检察研究中心深化检校合作,聚焦少捕慎诉慎押司法刑事政策推出更多学术成果。

苗生明认为,捕、诉、押贯穿刑事诉讼全过程,有赖于侦诉审一体统筹、配合制约,因此贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策,要坚持系统思维。

“司法实践中,不起诉条件把握不准的问题较为普遍,建议进一步细化其适用条件和程序规定。”贺恒扬建议,应当注重少捕慎诉慎押刑事司法政策与认罪认罚从宽制度适用的衔接,体现实体与程序之间的协调平衡。

“最大限度吸纳专家学者和社会各界意见建议,集思广益形成最优方案。”陈国庆表示,希望理论界和实务界共同努力、同向推进,进一步更新理念、廓清理论、深化协作、破解难题,共同贯彻落实好少捕慎诉慎押刑事司法政策。

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张建伟:异地异级调用检察官制度的法理分析

【作者】张建伟(清华大学法学院教授、博士研究生导师)

【来源】《政治与法律》2021年第9期“主题研讨”栏目。因篇幅较长,已略去原文注释。

【投稿地址】http://zhen.cbpt.cnki.net,欢迎赐稿!

摘要:异地异级调用检察官的做法,其法律依据是《人民检察院组织法》第24条第1款第4项的规定,其体制根源是检察机关领导体制和检察一体的法理原则。如果将各地各级检察官看作壁垒森严的分割群体,就忽略了检察体制的特殊性。尽管我国检察官具有一定的地域依附性,同级人民代表大会选举或其常务委员会任命检察官制度并未因个案调用检察官的做法受到损害。当前优化公诉力量,符合对抗性增强后的司法需求,无损于程序公正和武器平等原则,也不会导致检察系统内监督制约的缺位。对于检察机关的司法属性和体制特性等缺乏认知,是异地异级调用检察官的做法产生不同见解的根源,进行关于这一问题的必要的法理分析,对于消弭不必要的误解,显然必不可少。

关键词:检察官;异地异级调用;检察一体化;司法公正

  异地异级调用检察官的做法,在检察机关自侦领域并未引起外界关注。但是,公诉领域则有所不同。近些年来,异地异级调用检察官到庭公诉的案件有所增加,一旦进入多方参与、诉讼对抗的空间,这一做法就因辩护律师提出异议而遭遇挑战,这种异议在诉讼外得以公开,于是这一有争议的问题就进入了公众视野,开始为法律界所注意。例如内蒙古自治区“王永明案”成讼之后,随着诉讼进程的推进和律师不断发起的挑战,社会一般民众与法律界部分学者和实务部门的人员都予以关注。此案经过一场诉讼波折,本由包头市的法院审理,经由内蒙古自治区高级人民法院指定管辖,转到乌海市的法院审理,就此审判人员和检察人员得到重新组合,其中检察人员的调用,因辩护方公开质疑而引人瞩目。新的公诉人团队是一个18人组成的群体,这18人是来自内蒙古自治区三级院的检察人员,包括来自自治区人民检察院的检察官。只是与网上笼统的说法不同的是,这个公诉团队并非18名检察人员均为公诉人,其中9名为到庭公诉的检察官,另有9名为检察官助理。易言之,担任公诉人角色的实际是9人。
  司法实践中,在不同司法辖区调用检察官以及在不同级别检察机关调用检察官的做法,原不多见,正因为过去这类案件数量较少,一旦做起来就容易引起辩护律师的警觉与异议。这些异议,大体围绕检察官的地域属性,即各自司法辖区的对应性和刑事诉讼的管辖制度两个方面展开,质疑者认为异地异级调用检察官到庭公诉的做法有损司法公正,甚至提出其“违宪”和违背人民代表大会选举、任命制度。如有律师提出异地异级调用检察官的相关司法解释违宪、没有上位法依据,尤其动摇了我国人民当家作主的人民代表大会制度。这种批评是相当尖锐的,特别是来自正在进行诉讼的案件中利益相反的一方,具有个案公正的意义。笔者认为,检察系统内,检察官能否跨司法辖区和司法层级履行职务,是检察体制中一个值得探讨的问题。未经授权进行异地异级作业,当然是不允许的。但是在上级检察机关调用下进行异地异级履行职务,到底有无法理依据,是否违反宪法和法律,并且对于司法公正是否产生损害结果,应当从法理与制度以及实践角度加以分析,给出答案。
  一、异地异级调用检察官办案的法律依据及其体制根源
  有论者质疑认为,异地异级调用检察官的做法和相应的司法解释没有上位法依据。其实,这一说法是错误的,在我国,异地异级调用检察官的做法有着明确的法律依据,其合法性毋庸置疑。异地异级调用检察官的上位法依据是《人民检察院组织法》第24条第1款第4项规定,内容简明扼要:“可以统一调用辖区的检察人员办理案件。”该条规定的是上级人民检察院对下级人民检察院行使的职权,共分四项,除统一调用检察官之外,还规定了其他三项具体职权:认为下级人民检察院的决定错误的,指令下级人民检察院纠正,或者依法撤销、变更;可以对下级人民检察院管辖的案件指定管辖;可以办理下级人民检察院管辖的案件。这一制度的设定,植根于我国宪法确定的检察机关上下级领导关系,也体现了检察体制的特殊性,即检察同一体原则。检察机关上下级领导关系是我国宪法规定的检察体制,检察同一体原则虽无我国法律明确规定,却是一项公认的法理原则。检察同一体原则,也是检察体制的基本原理,是许多国家,尤其是大陆法系国家建构检察体制的依据。检察官行使检察权,反映的是国家意志,“为了防止在行使检察权中失误,正确反映国家意志,作为一个整体更有效地发挥检察机能,检察官的组织化是必不可少的。就是说,检察官的组织要既保持检察官的独立性,又能建立起适当的监督体制和发挥效率,并考虑到检察工作中的分工与合作。”由此建立起与其职能相适应的组织原则,检察同一体原则就是检察组织的建构原则。
  检察同一体原则对检察机关内部关系的调整发挥指导作用,主要体现为两个方面:其一,各级检察机关作为一个不可分割的整体而存在,每个检察机关和检察官的活动是整个检察机关和检察官全体活动的组成部分,各级检察机关和全体检察官相互协调、配合,形成一体;其二,上下级检察机关和检察官之间存在着上命下从关系,下级检察机关和检察官在履行职权时承担遵从上级检察机关和检察官命令的义务,上级检察机关和检察官负有监督、指挥下级检察机关的责任。例如,我国台湾地区采行大陆法系司法制度,检察机关遵行一体化原则,全体“检察官基于有机的组织,为一体的活动”,如蔡墩铭教授所言:“检察权之行使以不可分为原则,为使得检察权之行使发挥更大之效果,在检察行政事务方面,自检察总长以下各级法院检察官(台湾地区实现审检分立后,检察官不再配置于法院——笔者注),遂形成上命下从之阶层,且有统一之组织,俾在职务上得为全部一体之活动……检察官紧密联络,以便寻找犯人,另在起诉便宜主义之下,对于犯人是否予以起诉,亦有予以统一之必要。由于采检察一体原则之关系,检察官遇有紧急情形,自可在管辖区域外,执行其职务,即令不属其管辖之案件,亦应分别通知或移送该管检察官侦查,且在未移送或通知前,仍应按其急迫情形,为事实上和法律上必要之处分。又检察官起诉后如有更易者,不影响起诉之效力,此外无管辖权法院之检察官向法院起诉后,该法院谕知管辖错误之判决,只要将该案件移送于有管辖权法院即可,不必重新起诉,即承认以前之起诉有效。”林俊益就检察一体化原则指出,其内部关系包括:在下对上的关系中,“下级检察官应服从指挥监督长官之命令”;在上对下的关系中,“上级长官对下级检察官有指挥监督之职权,有‘职务承继权’(即检察总长、检察长得亲自处理其指挥监督之检察官之事务)及‘职务移转权’(即检察总长、检察长得将所辖检察官之事务移转于其所指挥监督之其他检察官处理之)”。就其外部关系言之,检察机关具有“不可分原则”。
  在检察一体化原理的上述内涵中,有一项内容值得注意:检察官被视为一体,他们可以互相代替履行职务。根据检察官的一体化和不可分割的原则,在同一案件中,两名检察官相继参加刑事庭审以及数名检察官介入同一案件,或公诉书上签名人与出庭审判的不是同一人,都不影响诉讼程序的合法性。这一原理对于上级检察机关异地异级调用检察官办理同一案件,包括审查起诉和出席法庭审判活动,也是适用的。
  首先,异地异级调用检察官符合检察机关的体制特性。由于检察机关实行一体化原则,在组织特性上,检察人员具有不可分性,因此在上命下从的领导或者指挥监督体制内,在必要时进行人员调用。尽管我国法律并没有以文字形式明确将检察同一体列为一项法定原则,但是我国宪法确立的人民检察院领导体制与检察一体化原则是相通的,可以说检察一体化原则中塑造的检察机关指令—服从关系的中国式描述就是领导体制,不仅如此,我国检察机关对于检察一体化原则也明确表示认同并以此作为完善检察体制的依据。检察同一体这一法理原则已经用于指导我国相关立法、司法解释和司法实践。最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》第九条体现了宪法关于检察机关上下级关系的规定,重申了检察机关领导体制,其第一款规定的是最高人民检察院对地方各级人民检察院的领导、上级检察机关对下级检察机关的领导、检察长对人民检察院的统一领导;其第二款将《人民检察院组织法》第24条规定具体化:“上级人民检察院可以依法统一调用辖区的检察人员办理案件,调用的决定应当以书面形式作出。被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行出庭支持公诉等各项检察职责。”对于这一规定,检察机关明确指出其法理依据是检察一体原则。最高人民检察院孙谦副检察长撰文指出:“检察一体化原则,主要用于厘清检察机关内部上下级之间的关系,即最高人民检察院领导地方人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作;各级人民检察院和检察官履行职务应当相互配合、互相协作,对于重大案件和复杂案件可以互相承继、转移和代理。检察一体化是世界上多数国家和地区检察机关的通例,符合检察机关行使职能的需要。”他特别指出:正是为了落实检察机关上下级领导关系,《人民检察院组织法》第24条规定了“可以统一调用辖区的检察人员办理案件”。
  其次,域外在探讨检察一体化原则时,未明列异地异级调用检察官的内容,究其原因,笔者认为,在许多国家或者地区,这种调用检察官的做法并不常见或者无争议,未必为制度创立者及其研究者意计所及。另外,这种检察官人员调用在一些国家和地区并没有体制障碍,不会成为一个争议问题,如我国台湾地区针对贪腐案件成立的“特侦组”,其组成人员就是由不同地域、不同级别的检察署中调用的检察官组成的。若说这是为了满足侦查需要,那么,如果控诉中有此特殊需要,进行这种调用也是无疑问的。易言之,是否调用异地异级检察官进行公诉活动,取决于司法中的特殊需要。例如在国际司法活动中,无论法官和检察官都有异域(甚至异国)调用的现象,如远东国际军事法庭审判中的法官和检察官由不同国家派出的法官、检察官组成合议庭和检察组。如果在一个国家内的司法审判,基于特殊需要,进行类似调用,也并无不可,我国1980年底、1981年初最高人民法院特别法庭和最高人民检察院特别检察厅的组成人员就不限于本院人员。例如特别检察厅的厅长是最高人民检察院检察长黄火青,副厅长是最高人民检察院副检察长喻屏,另一副厅长是人民解放军总政治部副主任史进前,检察员中的图们在总政治部工作,可见特别检察厅组成人员并非都是最高人民检察院工作人员。特别法庭庭长是最高人民法院院长江华,副庭长是最高人民法院副院长曾汉周和人民解放军总政治部副总参谋长伍修权,审判员中还有费孝通。特别法庭组成人员也不是都来自最高人民法院。特殊案件如此,普通案件基于办案实际需要,也不应排除异地异级调用检察官的做法。
  最后,从一些相似的制度和做法,可以看出在检察一体化原则下异地异级调用检察官的做法并无疑义。林钰雄教授曾言:“在‘其他未经立法明文规范’的情形,冲突的权衡,必须透过法学方法,探究建构系争规定的原理、原则,乃至于宪法的基本价值,才能定夺。”依此观之,各国立法,未必能够面面俱到地将法律原则的适用具体加以规定,一些隐含的制度和做法可以举重以明轻加以确定,例如英国检察机关允许在非检察官中任命一些人员代表本检察署进行起诉,1985年《犯罪起诉法》第5条规定:检察长在任何时候都可任命不是检察官的人代表本检察署起诉,这些人应当是法庭外律师或者作为公共机构职员的专门律师,他们被任命后可以“提起或接管和进行由检察长指定的刑事诉讼”, “由检察长指派进行诉讼的任何人应拥有检察官的同等权力,但必须按检察官的指示行使赋予他的权力。”一些国家的检察机关能够从体制外任命特定人员代表本检察机关进行刑事诉讼,则异地异级调用检察官的做法,其正当性可以依举重明轻的原理加以确定。总之,异地异级调用检察官的做法与检察机关体制特性的契合关系是毋庸置疑的。
  二、检察官选举任命制度及其地域依附性
  有论者批评,根据《人民检察院刑事诉讼规则》第9条第2款的规定,上级检察机关可以随意调动检察人员跨区异地办案,甚至代表跨区的检察机关出庭支持公诉,那么,检察机关检察员以上职务需经同级人民代表大会选举或任命的制度就形同虚设。这种观点,出发点是检察官应具有严格的地域依附性,其依据就是地方各级检察机关的检察长和检察官由同级人民代表大会选举或其常务委员会任命的制度。仔细分析,会发现这种观点经不起推敲:首先,被调用检察人员若以检察官身份参与办案,需要事先取得其所属检察机关同级人民代表大会选举或其常委会任命的身份资格,这种选举和任命并没有被规避;其次,调用检察官,是因个案而临时调用,随着案件结束,被调用检察官仍然回归各自的检察院,并未打破检察官原有的“地域依附性”,不存在虚化选举和任命制度的问题,因此,不能说同级人民代表大会选举或任命的制度形同虚设。
  那么,检察官是否应具有严格的地域依附性呢?对于这一问题,有必要进一步分析。反对检察官异地异级履行职务的观点,与反对者对检察官的国家属性与地方属性的认知有密切关系,即将地方人民代表大会常委会任免的检察官认定为隶属于地方的司法官员,由此形成其所属司法机关与检察官有明确而严格的对应关系的判断,认为检察官不能超越自己所在的司法机关相应的司法辖区履行职务。的确,就司法实践情况来说,地方各级检察机关配置的检察官,通常只在自己辖区内履行职务,如果因办案需要,要跨辖区履行职务,异地办案,就需要其他辖区内检察机关提供配合。但是这种执法状况,是否排斥检察官在上级机关统一部署下跨地域跨级别就个案履行职务,依这种方式履行职务的正当性和合法性是否存在疑问而定,需要深究。
  我国检察官和法官一样,任命制度依托于人民代表大会及其常委会制度。《检察官法》第18条根据《宪法》第101条、第138条规定,规定了检察官由人民代表大会选举、罢免或其常委会任免制度,包括:最高人民检察院检察长由全国人民代表大会选举和罢免,副检察长、检察委员会委员和检察员,由检察长提请全国人民代表大会常务委员会任免;地方各级人民检察院检察长由本级人民代表大会选举和罢免,副检察长、检察委员会委员和检察员,由检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免;地方各级人民检察院检察长的任免,须报上一级人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会批准。我国各级人民检察院由同级人民代表大会产生并向其负责,检察长有明确的任期限制。对于这种不同级别、不同类别的检察机关由其相应的人大选举或其常委会任命所属的检察官的制度,不可仅以表面形式就得出“除了最高人民检察院的检察官以外,检察官都是地方官员”的判断,这是一个认识上的误区。
  我国地方各级人民检察院的检察官,统一行使国家授予的司法权,遵从全国适用的法律,其身份属性既具有地域性,也具有超地域性。从各地各级人民代表大会及其常委会选举、任命来说,具有地域性;但是,从司法权的国家属性和司法活动依据的统一性来说,检察官职业具有超地域性,即检察官并不是地方司法官,应当属于“共和国检察官”。
  世界上许多国家,检察官属于国家官员,并非地方官员:在共和国,检察官属于共和国检察官;在王国,检察官代表国王,称为“皇家检察官”。检察官自法国产生以来,最初的检察官代表的是国王,法国早期的检察官代表国王处理诉讼事务,就此成为现代检察制度的起源。当王国不复存在,检察官就代表国家行使公诉权。在君主立宪国家,检察官可能被确定为国王的代理人,如英国的检察官至今称为“皇家检察官”,在不那么严格意义上,可以借用“普天之下,莫非王土”来描述检察官的地域属性,各地履行检察职务的都是代表英王指控犯罪的皇家检察官,并非地方官员。在共和国,检察官不再代表国王而代表国家,因此法庭上的检察官一般称为“国家公诉人”。我国的检察官,在法庭上称“国家公诉人”,其代表国家提起公诉的特性十分清楚,检察官行使的检察权力属性具有“国家事权”的性质,是毫无疑问的。
  当然,也有国家由于特定体制或者历史原因,检察官中存在地方官员的角色定位。如美国有两大司法系统,联邦与州有着不同的司法体系,互不隶属。何家弘教授指出:“美国的检察体制具有‘三级双轨、相互独立’的特点。所谓‘三级’,是指美国的检察机关建立在联邦、州和市这三个‘政府’级别上。所谓‘双轨’,是指美国的检察职能分别由联邦检察系统和地方检察系统行使,二者平行,互不干扰。而且所有的检察机关无论‘级别’高低和规模大小,都是相互独立的。换言之,在联邦、州和市检察机关之间没有隶属关系,甚至也没有监督和指导的关系。”检察官往往属于地方官员,由地方选举产生,这是由美国地方分权制度产生的一种安排。这种地方分权与美国的历史地理有关:地广人稀的地理人文环境造成强有力的地方政府制度,这种制度适合18世纪末和19世纪初基本属于农业性质的美国生活和经济。在美国社会,更多依赖于迅速而独立地解决地方问题的政府功能。在司法权和半司法权上实行地方分权是美国的法律传统,这是检察官通常具有地方属性的原因,美国在1830年至1850年民主浪潮中确立了检察官的地方民选制度。美国检察机关的人事权有很高的灵活性,检察官可以聘请律师担任检察官或者检察官助理,便是基于实际需要而灵活变通的表现。
  与美国一样,德国是联邦制国家,存在联邦和州两套互不隶属的检察系统。此外,在德国,有一套地方检察体系,“除了联邦总检察院,德国各州拥有总检察院和州检察院。”与之相应,在德国,有“地方检察官”的称谓:“‘地方检察官’的名称于1877年第一次出现在德国《法院组织法》中,现在德国大多数州,地方检察官就设置在州检察院内,是州检察院的组成人员。州检察院内的州检察官一般直接被称为‘检察官’。”值得注意的是,“地方检察官”与“州检察官”是不同概念,两者都是直接办理案件的人员,有的检察院将两者混编在一起,有的将地方检察官集中安排在一个部门。他们都要服从上级的命令,但他们之间具有各自独立的法定职责,只有在一些重大案件中,地方检察官作为州检察官的助手,才听命于州检察官的指令。设置“地方检察官”有特定目的:“设置地方检察官这种特殊形态检察人员的目的是减轻州检察官的工作压力,以便后者将精力投入到中等程度以上乃至重大疑难案件的侦诉中去,此外,引入地方检察官体系还可大大节省财政开支。”
  显然,我国检察体制与美国、德国检察制度存在差异,我国并不存在中央与地方在司法方面的分权,其司法体系具有完整、统一的性质,检察官也不分国家检察官和地方检察官,皆属于国家司法官的性质。这一属性构成检察官异地异级履行职务的前提之一。检察官由地方人民代表大会及其常委会任免的制度,有其原因:便于地方人民代表大会及其常委会了解情况、考察其任职条件,也便于监督。因此实行各级人民代表大会产生各级人民检察院和人民法院并且后者受前者监督的制度,乃是为了人民监督的方便。实际上,检察官的司法资格的标准是统一的。我国实行统一法律资格考试制度,在法律规定的任命条件方面实行统一标准,不存在不同地方的检察官有差异较大的任命标准,尽管老少边穷地区的司法考试资格要求一度有所放宽,但是在特定司法辖区履行职务的持有司法考试资格C证的检察官,是国家基于特定需要采取变通做法而产生的,不等于各地可以自行确定不同地区检察官任职的法律资格。
  在当前仍然由地方人民代表大会选举及常委会任命检察官的制度下,如何认识这一任命制度与检察官作为国家官员的属性的关系?笔者认为,由地方各级人民代表大会常委会任命检察官的做法,可以理解为一种职权代理性质,即地方各级人民代表大会常委会代理最高权力机关行使任免权,一旦任命为司法官以后,该司法官即具有国家官员的性质,代表国家行使审判权和检察权,检察官即取得共和国检察官身份,因此虽然由地方任命,但司法官属于国家官员而非地方官员。
  可作为对比的是,我国的行政官员属于国家官员,其行政行为具有统一的国家治理意义,但是,与司法官不同的是,地方政府的行政官员毕竟日常处理的是地方事务,有不少行政事务还依据地方性法规进行处理,其行政行为对于全国性的法律的依附性不如司法机关。因此,基于各地行政官员的行政行为与检察官按照严格的法律依附性办理案件的司法行为存在一定差别,其行政行为针对的事务有不少属于地方事权范畴,其地域依附性明显高于司法官员。
  毋庸讳言,我国司法的实际状况之一,是司法官的属地化。不但学者长期忽视这一问题,司法机关长此以往,也视为当然。在许多人的意识中,司法官除了最高人民法院、最高人民检察院所属法官、检察官以外,都属于地方官员,与行政人员并无二致。这种将司法官属地化的观念,基于司法官选任制度和不同司法辖区的划分,忽略了司法官身份应当摆脱地域依附性的实际需要,不利于从整体上把握司法官群体的特性。司法实践因司法官属地化受到影响。司法官的地域依附性是地方主义的体制原因,司法机关听命于地方权力部门,司法官正是这种地方主义服从关系的单元。具体观察可见:司法机关的经费来源于地方政府的财政部门,办案场所也由地方政府安排,司法人员亲属就业、子女入学等切身利益都与地方政府给予的待遇、提供的条件挂钩,这一状况“势必要比个案的不公正对整个司法公正的破坏更为严重”, “国家统一的司法权被分割为地方的司法权,法律不再具有权威性”。
  我国的司法改革已经注意到司法机关缺乏整体独立和司法官属地化的弊端,试图从司法机关人财物摆脱地方控制入手,解决司法领域的地方保护主义的问题。其中司法官的人事权统一由省级行使的改革内容,就是为明确检察官作为共和国检察官的角色定位走出的第一步。可惜的是,当前这一步因各种牵绊还没有稳稳落地,司法官在组织人事上省级统管与地方人大及其常委会选举、任命司法官究竟是什么关系尚未厘清,导致司法官属地化问题还没有得到解决,只是,在观念上已经动摇了司法官的地域附属性观念。司法机关打破地域附属性(行政区划附属性),是通过跨行政区划司法机关的设置来取得突破的。笔者认为,异地异级调用检察官也是一种突破,有利于弱化检察官属地化观念,向“共和国检察官”方向塑造检察官角色,使之回归应有的角色特征,是有积极作用的。由于公诉团队的检察官来自不同级别和不同地域,这就获得了不受某一地域非司法因素影响的可能性,有利于打破地方的不当控制与非法干预,破除办案的阻力,对于某些案件来说,这是获得个案司法公正的组织条件。
  笔者认为,理想的司法官任免制度,以全国人民代表大会常委会统一任免为佳,这一制度更能匹配司法官作为国家官员而非地方官员的属性,也有利于强化其独立性,摆脱地方主义的羁绊。笔者期待未来全国新任法官、检察官都由全国人民代表大会常委会统一任免。在这一制度未臻理想之前,应当培育司法官的非属地化意识,不以地方人民代表大会及其常委会任免制度为限,不将司法官视为地方官员。这一意识的培育,有利于国家司法的统一性,也有利于消除地方主义的影响。
  总之,检察官的身份属性是共和国检察官,并非地方官员,检察机关异地异级调用检察官,有利于打破司法官属地化的固有思维,也有利于破除司法的地方主义,是值得肯定的一项司法制度。遗憾的是,一些批评者尚未认识到异地异级调派检察官在去属地化及其超越地方主义方面具有积极意义。
  三、诉讼对抗性增强与优化公诉力量的司法需要
  人民检察院异地异级调用检察官的做法有其特定的司法需要,体现为两个方面:一是侦查方面,在检察机关办理侦查案件的时候,集中优势力量,是实现高水平、高质量完成侦查任务的有效办法,因此在国家监察体制改革之前,检察机关作为反贪污贿赂案件和反渎职侵权案件的侦查机关,根据侦查需要,为优化组合办案力量,会进行侦查人员的随案调用,这一做法,至今仍可沿用;二是公诉方面,在诉讼攻防逐渐增强的刑事庭审阶段,检察机关为了应对来自辩护一方的有力挑战,采取异地异级调用检察官的做法。另外,在将公诉案件进行诉的拆分之时,为了保障诉讼效率,也有异地异级调用检察人员之举。
  就第一种情形而言,检察机关调用精兵强将进行侦查的做法,与公安机关在侦查中组织优势侦查力量以及纪检监察机关借调检察官协助办案一样,都旨在满足调查或侦查办案实际需要。如果不允许这样的调用,则不利于优质、高效地查明案件事实、推进办案进程。就第二种情形而言,检察机关对公诉团队进行优化配置,是为了加强公诉能力,或者节约司法资源(避免案件拆分之后新配置办案人重头再来一遍审查起诉)。对于这种情形,辩护律师担心诉讼对方能力增强,欲加以阻止,于是在一些案件审理中,辩护律师就这一做法提出质疑,提出检察机关异地异级调用检察官的做法有损司法公正。对于检察官异地异级办案的质疑,理由之一是这种做法导致诉讼结构失衡。如有人对包头王永明案变更审理地后检察机关新组建的公诉人团队提出质疑,认为有18位“检察官”支持公诉,检方以如此多的人力资源来指控犯罪,效率固然高,但有损公正,尤其是有内蒙古自治区人民检察院的检察官参加公诉人团队出庭支持公诉的做法,会导致控审失衡,因此有违程序正义。
  理想模型的诉讼结构是法官居中居上,与控辩双方保持等距离,控辩双方地位平等、权利对等。对于异级调用检察官的做法,有论者认为有害于这一诉讼结构,提出具体意见:一是损害控辩双方平等原则,管辖法院的确定,贯彻的是法律平等原则的要求,法定法官原则也是控辩双方“武器平等”的前提。与民事诉讼不同的是,刑事诉讼中控辩双方的地位不平等,且其身份不可转换。特别是在公诉案件中,控方是代表国家权力的人民检察院。为了实现控辩有效对抗,双方武器平等就显得尤为必要和重要。二是损害法院的主体地位,管辖权的确定要实现的目标是维护审判主体的独立地位,以此杜绝行政势力通过操控管辖权来干预司法的机会。质疑者提出,内蒙古自治区人民检察院调兵遣将甚至派出本院检察官亲自上阵,这种公诉人团队实际上架空了管辖制度,内蒙古自治区人民检察院在审判中具有操纵司法的地位,法官就成了“前台木偶”。在内蒙古自治区人民检察院任职的检察官与内蒙古其他市级、区级检察院任职的检察官组成的公诉团队面前,作为区级法院的乌海市乌达区人民法院来组织审判,就形成了控审失衡,控方群体中有的公诉人层级高于审理此案法院的法官,造成法庭权力结构不对称,影响法官客观、公正审判。
  笔者认为,这两个质疑都不能成立。其一,控辩双方武器平等原则是指在职权和诉讼权利配置方面进行平等设计,保障双方攻击和防御的“武器”(即职权与诉讼权利)大体相当,并不是指双方人数大体一致,也不是指双方诉讼水平、办案经验和职务高低也须一致或者相当。异地异级调用检察官的做法,无关乎“武器平等”原则,异地异级调用的检察官在诉讼地位上仍然保持与辩护方平等,诉讼权利不会因这一调用而有所扩张,法定权利也不可能因公诉人群体组织结构的不同而有所不同。至于有质疑者提到的“身份不可转换”,调用检察官的做法与身份转换扯不上关系——公诉人并没有因此一做法转换为其他诉讼角色。其二,上级检察院调兵遣将甚至派出本院检察官上阵参与公诉人团队,只是公诉方的人员结构的调整,属于人员内部配置问题,新的公诉人团队进行诉讼活动和开展法律监督,代表的是与承审法院对应的检察院,并不代表上级检察院。换句话说,提起公诉的检察机关与审理案件的审判机关具有级别上的对应关系,法庭上公诉人无论是来自哪一级、哪一地的检察官,其原属机关并未取代具体办理案件的检察机关,并不能架空管辖制度。那种认为上级检察院调整自己的公诉团队就操纵了法院审判的逻辑,显然不通。
  检察机关与法院并无领导关系,上级检察机关对于下级法院无控制权,也不必然具有权力的影响力。审判人员对于来自检察机关上级院的检察官不需要有权力畏惧。检察机关对审判的法律监督权受法律规范,针对法定情形,以法定方式行使,只要审判不违反法律,法律监督不会启动纠正机制。何况,法律监督在审判人员意识中的强化,对审判公正来说未尝不是一件好事。笔者认为,质疑者真正担心的,是检察机关公诉能力的优化,给辩护带来压力。对于异地异级调派检察官的做法,质疑者往往是辩护律师,这一点耐人寻味。辩护律师在诉讼中有着自己特定的利益追求,他们疑虑的是检察方公诉能力增强,为辩护方取得预期的结果增加难度。一些律师从自身利益着想,希望控诉方的公诉能力保持低水平状态,也希望在共同犯罪案件中辩护律师比公诉人在人数上占有优势,这种心态使其当然不愿意接受异地异级调用检察官办案的做法,也无法公允看待公诉方对自己履行控诉职能人员进行优化配置的做法。
  在包头审理王永明案件时,辩护方具有人数上的优势,辩护律师利用这种群体优势,让人数明显不如自己的公诉人难以招架,在人数较多的辩护人争先发言中,形单影只的公诉人应对不暇。在这一过程中,检察官助理在本方处于明显劣势的情况下插话和发言,导致辩护人指责其“违法”。同样,在律师人多势众且活跃度很高的情况下,主持庭审的审判长一人难抑众口,其他合议庭成员不得不帮助其维持法庭秩序,这又引发辩护律师指责其“违法”。因此,转至乌海市进行公诉的检察机关明显吸取了王永明案件在包头开庭时的教训,强化了公诉团队的人员配置,所要实现的,恰恰是质疑者心目中理解的那种“武器平等”原则。
  在诉讼结构失衡的质疑理由之外,还有一种程序方面的技术性理由被提出来,质疑者称异地异级调用检察官的做法,违反地域管辖与级别管辖的规定——论者认为检察官具有严格的地域依附性与审级依附性,跨地域和跨审级办理案件,就突破了地域限制和审级限制,有违程序的正当性。
  对于这一质疑,需要联系地域管辖制度和级别管辖制度设置的缘由进行分析。在管辖制度中,有关检察机关与公安机关、监察机关、审判机关的受理案件权限,属于职能管辖(亦称事物管辖的范畴),显而易见,在审判阶段检察机关异地异级调用检察官的做法与这一管辖类型无关。其他两种主要的管辖类型,一是地域管辖,二是级别管辖,都属于审判管辖。对于案件起诉到哪一地区、哪一级别的法院以及哪一个具体法院有着较为严格而且明确的规定。地域管辖主要解决的是一个案件的审判籍问题,不同地域的审判机关,哪一个对于正要起诉的案件有审理权力和职责,必须加以明确,才好顺利推进诉讼进程。级别管辖主要解决一起案件该由哪一级别的审判机关作为第一审级受理的问题。检察机关按照法院的管辖制度确定自己的管辖权,侦查与调查中的管辖与审判和起诉相比可以具有灵活性。这里的管辖,是以机关为主体设置的,并非以检察官为主体。只有法官的地域、级别的依附性有特殊意义,因此,才有“法定法官原则”。
  地域管辖、级别管辖的上位原则为“法定法官原则”,即“何等案件由何位法官承办之问题,必须事先以抽象的、一般的法律明定,不能等待具体的个案发生后才委诸个别处理,否则,司法行政只要控制少数的法官,再令其承办重要敏感案件,则法官独立性原则也成空谈。为达到上述的要求,刑事诉讼法或法院组织法中必须尽可能明确规范法官的事务、土地等等管辖规定及事务分配规则”。由此可见,法定法官原则的主要功能之一是为了防止以指定法官以及调用法官的办法操控审判权,不允许为了实现某一预期中特定的裁判结果而将案件委诸受操控的法官。因此,严格遵守地域管辖、级别管辖并实行随机分案的办法,是有合理性和必要性的。但是,公诉与审判存在明显差异,公诉是启动审判程序的活动,具有建立诉讼系属关系、划定审判范围等效力,在审判中不具有裁判性和终局性,其遵守客观义务固然重要,而作为控诉者的检察官不具有与法官相同的中立性,是由检察官的诉讼职能特性决定的。
  确定管辖是以办案机关为单位,并不是以办案人员为单位的,易言之,只要办案机关是按照管辖原则确定的,被调用的办案人员代表的是该机关办理案件,并不违反管辖原则。说得明白一点,如果省级检察院的检察官被指派代表下级检察院履行诉讼职责,下级检察院作为符合管辖规定的检察院并不因此有所改变。因此,检察机关与审判机关一一对应,只要起诉时检察机关按照这种对应关系进行诉讼活动即可。尽管检察系统内受指派代表这一机关进行诉讼活动的,通常是配置在该机关内的检察官,但是上级检察院基于特殊需要进行调用,也非法理所不容。
  如若不然——我们假设前述质疑者的观点成立——那么,即使公安机关的侦查人员并非各级人民代表大会常务委员会任免,其仍然专属于特定的公安机关,该公安机关又属于由同级人民代表大会产生的政府的部门之一,而公安机关各有管辖分工,即参照审判管辖来确定自己的管辖,那么上级公安机关统一部署侦查人员异地异级办案也面临同样不被允许的问题,为侦查所需的统一调用侦查人员也就无法实现。显然,这与检察官异地异级调用的逻辑是一致的。易言之,如果侦查基于实际需要可以调用侦查人员,公诉基于实际需要就不能进行公诉人员的调用,这种观点似无足够理据。
  检察机关这种调用制度,与律师异地办案有共同之处。律师执业虽然由各地司法厅局注册,但是他们并不囿于注册地而可以依法异地执业,这就使一些案件因知名度较高的律师介入而明显增强了辩护一方的辩护能力。律师法规定的律师执业制度,采用地方司法厅局注册的做法,同时规定律师可以异地执业,律师可以由此提升辩护力量,检察机关为何就不能根据需要调用辖区内办案能力强的检察官形成优质团队办案呢?如果对于检察官调用的做法要加以禁止,那么同样的逻辑也可适用于律师执业,质疑者是否也应主张对律师的地域执业范围加以限制,要求其仅在注册地执业呢?
  四、检察系统内监督制约关系中的检察官调用
  检察官异地异级调用,是否影响检察体制内的监督,这一问题值得研究。检察机关的监督有两个指向:一是外向监督,依据是我国《宪法》第129条,即宪法确定的法律监督职能,监督的指向是公安机关、人民法院等外在于检察机关的公权力机关;二是内向监督,依据是《宪法》第132条第2款,即最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院,上级人民检察院领导下级人民检察院。这种上对下的领导关系,当然包含着上级人民检察院对于下级人民检察院的监督职能。
  异地异级调用检察官,是上级人民检察院对下级人民检察院的领导表现之一。异地异级调用检察官属于人事调用权,这一权力的性质属于司法行政性质的权力。上级人民检察院对于下级人民检察院的领导,不仅体现为检察政策方针方面的领导,以及对于检察业务方面的指导,而且体现为组织人事方面的领导。如果没有组织人事的领导,上级人民检察院对下级人民检察院的领导显然是不完整的,与上级人民法院对下级人民法院的监督关系也就不易区分了。检察机关及其办案人员的监督,在检察体系内有两个来源:一是上级人民检察院对下级人民检察院的监督,具体表现为上级检察人员对下级检察人员的监督;二是人民检察院对于本院所属检察人员的监督,也不外乎本院上位者对下位者的监督。这种监督,都是人对人的纵向监督,都是指令—服从关系中上对下的监督。
  异地异级调用检察官,既存在上级检察机关的检察官或者检察官助理调用到下级检察机关并代表下级检察机关办案的情形,也存在下级检察机关的检察官或者检察官助理调用到上级检察机关并代表上级检察机关办案的情形。对于这两种情形,容易引起监督被弱化的疑虑的是以下几点:一是上级检察机关的检察官或者检察官助理调用到下级检察机关并代表下级检察机关办案,下级检察机关对于来自上级检察机关的办案人员难以监督,尤其是上级检察机关的检察官或者检察官助理的职级较高的时候,更容易形成监督缺位。二是上级检察机关的检察官或者检察官助理调用到下级检察机关,上级检察机关对调用的检察官或者检察官助理难以监督,因为他们所属正是上级机关,对于本院人员的监督不像对下级院人员那么有力度,容易形同虚设。三是上级检察机关本有对下级检察机关的监督职能,下级检察机关办案的人员正是来自上级检察机关的检察官或者检察官助理,上级院对下级院的监督因缺乏超然性而难以落实。
  在笔者看来,这种对于监督的疑虑是不必要的。检察系统内的监督是组织化行为,表现为人对人的具体监督,只要存在上位者,就可能存在监督行为。上级检察机关的检察官或者检察官助理调用到下级检察机关并代表下级检察机关办案,其办案行为不会因此产生监督缺位,原因是:首先,下级检察机关对于来自上级检察机关的办案人员有进行监督的直接信息来源,有发挥监督职能的第一手资料,这是下级检察机关以组织形式对具体办案的上级检察机关的办案人员进行监督的优势,即使该办案人员来自上级机关,也无法对抗组织化的监督;其次,即使存在上级检察机关的检察官或者检察官助理的职级较高的情况,下级检察机关在具体行使监督权方面存在一定障碍,如惩戒权应在上级检察机关而非下级检察机关,下级检察机关仍可将监督信息上报上级检察机关,由上级检察机关对作为监督对象的检察官和检察官助理行使惩戒权;最后,上级检察机关对于本院所属检察官或者检察官助理下派调用办案,正如对于他们在本院办案一样进行监督,并不存在因调用而监督缺位的问题,唯一不足的是相关信息往往出自下级检察机关。不过,如果说下级检察机关对于来自上级检察机关的检察官和检察官助理存在敬畏和袒护,上级检察机关仍可主动发挥监督职能,其监督的信息来源是多元的,有来自检察体系内部,也有来自检察体系外部,如人民法院、公安机关和当事人等提供检察机关办案人员不正当行使检察权的行为信息,有监督的信息来源就有了具体监督行为的前提条件。
  此外,上级检察机关与下级检察机关不存在法院上下级的审级鸿沟,不存在上级检察机关的检察官不能到下级检察机关办案的审级约束。正如有的论者指出的那样:“与审判机关相比较,检察机关的上下级之间是领导和被领导关系,上级检察机关有权指挥下级检察机关的活动,有权在事前、事后改变或者撤销下级的计划、决定。而审判机关上下级不是领导关系,而是依照诉讼程序进行审判监督的关系,上级法院无权在事先指挥下级法院的审判活动。”正因如此,上下级法院应当严格遵守审级制度,上级法院对于下级法院审理的案件不应进行事先干预。即使上级检察院和下级检察院存在一定的层级界限,异地异级调用检察官,既没有打破这种层级界限,也没有打破上级检察机关与下级检察机关的领导格局,上级检察机关对下级检察机关的监督不会受到影响,因此,对于监督缺位的担忧是不必要的。
  不仅如此,异地异级调用辖区内的检察人员,上级检察机关往往要研究需要进行这种调用的案件,办理这种案件的谨慎度会加强,同时也会加强对于调用的人员的监督,甚至领导到下级院办案的现场予以监督和指导。实践证明,上级检察机关对下级检察机关的办案人员的监督、包括对上级院调派的检察官的监督不是弱化而是强化了。有人或许会问:上级检察机关预先研究需要进行人员调用的案件,是否会形成先入之见,并导致下级检察机关办案自主性的弱化甚至丧失?笔者认为不必有此疑虑。检察机关上下级不存在法院上下级存在的禁止“上定下审”的审级约束,上级机关对下级机关下达办案指令,正是检察机关领导体制不同于审判机关监督体制之处,因此阻绝上级检察机关预先研究下级检察机关办理的案件,既不符合司法实践中的实际情况和需要,也找不到法律和法理依据。检察机关对于案件的认识和判断,无论来自办理该案的检察机关还是其上级检察机关,都需要经过法院的审理和判决,没有法院的认可和采纳,检察机关的意见只是公诉方意见,不会自动转化为国家承认的司法判决,人民法院的审判构成了对于检察机关办案的制约。
  人们常常夸大或者过分倚重检察系统内上下级机关的监督和同一机关内不同部门之间的制约,这种人盯人式的监督方式借助的是层级制度,也就是那种高度行政化的管控体制。过度依赖这种体制,容易忽视刑事诉讼机制内的制约。刑事诉讼法为实现司法公正,设定了控辩审三方的诉讼构造内的制约机制,也设定了公安机关通过复议复核对于人民检察院不批准逮捕和不起诉的制约机制,同时设定了诉讼当事人和其他诉讼参与人通过控告、申诉对于检察机关的制约,这些诉讼机制内的制约如果能够有效发挥作用,可以在一定程度上替代或者促进检察体系内的监督与制约。异地异级调用检察官的做法,不会妨碍刑事诉讼程序内的制约机制,也不会对司法公正产生机制性的不利影响。
  如果辩护方发现异地异级调用的检察官有违纪违法问题,可以通过至少五种途径实现制约:一是发挥诉讼内制约机制,以刑事诉讼法规定的手段维护自身权益和司法公正;二是向上级检察院甚至最高检察院提出申诉控告;三是向纪检监察部门进行控告、举报;四是向政法委员会、人大及其常委会反映相关情况;五是借助媒体进行曝光,实现诉诸舆论的监督效果。易言之,上级检察院的监督只是多种救济手段中的一种,并非唯一手段,只要辩护方提高警惕,发现问题,可以寻求不同救济手段实现公正。
  需要指出的是,在我国司法体制尚有模糊地带或者盲点的情况下,对于检察官接受调用异地异级办理案件,有一些技术性的问题需要解决:其一,下级检察机关的检察官能否代表上级人民检察院并以“检察官”名义办理案件,而不是仅以“检察官助理”的身份参与案件的办理?其二,上级检察机关的检察官代表下级人民检察院是否需要下级检察机关的检察长指派?其三,办案中的指令回避应当由谁作出决定?
  最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称:《规则》)在修订过程中,检察实践部门提出,应当对调用检察官制度适用的案件范围、程序以及被调用检察官的职责作出规定。按照《规则》第9条第2款规定:“调用的决定应当以书面形式作出。被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行出庭支持公诉等各项检察职责。”这一规定对调用的检察官异地异级办案的身份归属加以明确,使检察官作为国家公诉人而非地方官员的身份属性得以凸显。从这一规定可以看出以下几点:其一,对于调用上级检察院的检察官到下级检察院办案还是调用下级检察院的检察官到上级检察院办案,没有限制,同属调任,具有双向关系,“既包括调用本院的检察人员到辖区的下级人民检察院办理案件,也包括调用辖区的下级人民检察院的检察人员到本院或者辖区的其他下级人民检察院办理案件”。其二,不仅存在内部关系,即发生内部委任的效力,而且存在对外关系,即发生外部委任的效力,也就是说,被调用的检察官办理案件既可能是内部事务,也可能是外部事务。其三,无论下派还是上调,被调用的检察官均可代表办理案件的检察机关履行职务,这包含上级检察院的检察官代表下级检察机关办案和下级检察机关的检察官代表上级检察机关办案。其四,被调用的检察官承办的检察事务,不仅包括公诉事务,而且包括其他检察事务,即“被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行‘出庭支持公诉等’检察职责,意味着被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行出庭支持公诉等各项检察职责,因为这里还有一个‘等’字。实际上被调用到某一检察院的检察官与该院的检察官在履职上没有实质差别,该院的检察官能够从事的工作,被调用的检察官也都能做”。
  由此,第一个需要澄清的问题可以获得清晰的答案。《规则》第9条第2款可以理解为:下级检察机关的检察官可以代表上级检察机关并以“检察官”名义办理案件,不需要降格以“检察官助理”的身份参与办案。对于这一情形,检察机关予以诠释:“调用检察人员的决定书应当明确被调用检察人员的法律身份和办理案件的职责权限,被调用的检察人员属于员额检察官的,根据办案需要可以代表承办案件的人民检察院以检察官的身份履行该案件出席法庭支持公诉等检察职责。”这里提到的调用检察人员的决定书应当明确被调用检察人员的法律身份和办理案件的职责权限,因为调用的不仅可能是检察官,而且可能是检察辅助人员。
  在程序上,下级人民检察院需要调用其他人民检察院的检察人员办理案件的,应当报请上级人民检察院作出决定。上级人民检察院调用检察人员,应当以书面形式作出决定,分别送达承办案件的人民检察院和被调用检察人员所在的人民检察院。然而,这一决定属于检察系统内部调用检察官的决定,该决定书是否发生对外效力,尚不明确。另外,代表办案的人民检察院履行出庭支持公诉等检察职责,是否应由该院检察长进行指派,也需要进一步明确。对此,笔者认为,应当选择以下两种做法作出规范:一是上级人民检察院调用检察官的决定书,具有对内效力,指派检察官进行出庭支持公诉等,应当根据人民检察院诉讼规范,另外出具《派员出席法庭通知书》并向人民法院送达,以明确被调用的检察官代表特定检察院参与审判活动的资格;需要作出说明的,可以根据上级人民检察院调用决定书说明异地异级调用指派的情况。二是上级人民检察院调用检察官的决定书,具有对外效力,在代表办理案件的人民检察院履行检察职责时,以决定书为指派检察官进行出庭支持公诉等的依据,为此该决定书应当向人民法院移送,以明确被调用的检察官代表检察院参与审判活动的资格,需要代表检察院参与其他诉讼活动的,第一次履行职务时也应向其他机关送达调用决定书。在以上两种做法中,如果没有明确以哪一种做法作为实践做法,笔者认为,应当以第一种做法开展诉讼活动为宜。在司法实践中,曾经出现过上级检察机关决定将共同犯罪案件拆分并指派本院检察官代表下级检察机关履行提起公诉等检察职责,下级人民检察院特别任命该检察官为本院的“助理检察员”并指派其出庭支持公诉,这就出现了下级检察机关任命上级检察机关具有检察官身份的检察人员为下级人民检察院“助理检察员”的现象。下级检察机关的司法辖区包含在上级检察机关的司法辖区之内,上级检察机关的检察官履行职务的通常范围包含下级检察机关的司法辖区,在这个范围内有履行职务的资格,到辖区内下级检察机关并代表其履行职务反而没有了检察官资格,并不适当。很显然,这一临时、就低任命的做法也无必要。好在2019年4月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议修订的《中华人民共和国检察官法》已经取消了“助理检察员”的称谓,临时任命“助理检察员”已经不再有法律依据。
  办案中的指令回避由谁作出决定,也是一个需要解决的问题。笔者认为,应当以案件所属为判断依据。异地异级调用检察官,这些检察官代表的是案件所属的检察院,应以实际办案机关的检察长或者检察委员会为回避的决定机关;如为同级检察机关的检察长代表办案检察机关履行职务,应当由实际办案机关的检察委员会作为回避的决定机关;如有上级检察机关的检察长被调用到下级办案的特殊情况,可以由调派他的上级检察机关的检察长或者检察委员会决定其是否回避。对于这些技术性问题,有必要通过最高人民检察院修订《规则》或者制定专门指导异地异级调派检察官的规范来加以解决,为检察机关实际办案提供执行依据。
  总之,异地异级调用检察官办案,是司法实践中一个有争议的问题,由这一问题产生的需要澄清的观点值得认真分析。笔者认为,这一做法有着法律依据和实际需求,并无违宪之虞,也无损于人民代表大会选举、任命制度,符合检察体制特性和检察官身份属性。人民检察院调用精兵强将组成公诉团队承担控诉职能,与辩护方优选国内能言善辩的律师组成辩护团队一样,属于一方人员配置的范畴,目的是增强举证和辩论能力,提高公诉水平,不妨碍程序法设定的诉讼原则、制度与规则以及辩护方各种诉讼权利的行使,也没有为控诉方增添法定权力以外的任何特殊权力。因此,笔者认为,此举并无程序公正方面的问题,也不损害法律职业伦理,未改变诉讼结构。

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人民检察院行政诉讼监督规则

人民检察院行政诉讼监督规则

(2021年4月8日最高人民检察院第十三届检察委员会第六十五次会议通过,自2021年9月1日起施行)

 

目录

第一章 总则

第二章 回避

第三章 受理

第四章 审查

第一节 一般规定

第二节 调查核实

第三节 听证

第四节 简易案件办理

第五节 中止审查和终结审查

第五章 对生效行政判决、裁定、调解书的监督

第一节 一般规定

第二节 提出再审检察建议和提请抗诉、提出抗诉

第三节 出席法庭

第六章 对行政审判程序中审判人员违法行为的监督

第七章 对行政案件执行活动的监督

第八章 案件管理

第九章 其他规定

第十章 附则

 

第一章 总则

第一条  为了保障和规范人民检察院依法履行行政诉讼监督职责,根据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国人民检察院组织法》和其他有关规定,结合人民检察院工作实际,制定本规则。

第二条  人民检察院依法独立行使检察权,通过办理行政诉讼监督案件,监督人民法院依法审判和执行,促进行政机关依法行使职权,维护司法公正和司法权威,维护国家利益和社会公共利益,保护公民、法人和其他组织的合法权益,推动行政争议实质性化解,保障国家法律的统一正确实施。

第三条  人民检察院通过提出抗诉、检察建议等方式,对行政诉讼实行法律监督。

第四条  人民检察院对行政诉讼实行法律监督,应当以事实为根据,以法律为准绳,坚持公开、公平、公正,依法全面审查,监督和支持人民法院、行政机关依法行使职权。

第五条  人民检察院办理行政诉讼监督案件,应当实行繁简分流,繁案精办、简案快办。

人民检察院办理行政诉讼监督案件,应当加强智慧借助,对于重大、疑难、复杂问题,可以向专家咨询或者组织专家论证,听取专家意见建议。

第六条  人民检察院办理行政诉讼监督案件,应当查清案件事实、辨明是非,综合运用监督纠正、公开听证、释法说理、司法救助等手段,开展行政争议实质性化解工作。

第七条  负责控告申诉检察、行政检察、案件管理的部门分别承担行政诉讼监督案件的受理、办理、管理工作,各部门互相配合,互相制约。

当事人不服人民法院生效行政赔偿判决、裁定、调解书的案件,由负责行政检察的部门办理,适用本规则规定。

第八条  人民检察院办理行政诉讼监督案件,由检察官、检察长、检察委员会在各自职权范围内对办案事项作出决定,并依照规定承担相应司法责任。

检察官在检察长领导下开展工作。重大办案事项,由检察长决定。检察长可以根据案件情况,提交检察委员会讨论决定。其他办案事项,检察长可以自行决定,也可以委托检察官决定。

本规则对应当由检察长或者检察委员会决定的重大办案事项有明确规定的,依照本规则的规定;本规则没有明确规定的,省级人民检察院可以制定有关规定,报最高人民检察院批准。

以人民检察院名义制发的法律文书,由检察长签发;属于检察官职权范围内决定事项的,检察长可以授权检察官签发。

重大、疑难、复杂或者有社会影响的案件,应当向检察长报告。

第九条  人民检察院办理行政诉讼监督案件,根据案件情况,可以由一名检察官独任办理,也可以由两名以上检察官组成办案组办理。由检察官办案组办理的,检察长应当指定一名检察官担任主办检察官,组织、指挥办案组办理案件。

检察官办理行政诉讼监督案件,可以根据需要配备检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员等检察辅助人员。检察辅助人员依照有关规定承担相应的检察辅助事务。

第十条  最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的行政诉讼监督工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的行政诉讼监督工作。

上级人民检察院认为下级人民检察院的决定错误的,有权指令下级人民检察院纠正,或者依法撤销、变更。上级人民检察院的决定,应当以书面形式作出,下级人民检察院应当执行。下级人民检察院对上级人民检察院的决定有不同意见的,可以在执行的同时向上级人民检察院报告。

上级人民检察院可以依法统一调用辖区的检察人员办理行政诉讼监督案件,调用的决定应当以书面形式作出。被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行相关检察职责。

第十一条  人民检察院检察长或者检察长委托的副检察长在同级人民法院审判委员会讨论行政诉讼监督案件或者其他与行政诉讼监督工作有关的议题时,可以依照有关规定列席会议。

第十二条  检察人员办理行政诉讼监督案件,应当秉持客观公正的立场,自觉接受监督。

检察人员不得违反规定与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触、交往。

检察人员有收受贿赂、徇私枉法等行为的,应当追究纪律责任和法律责任。

检察人员对过问或者干预、插手行政诉讼监督案件办理等重大事项的行为,应当依照有关规定全面、如实、及时记录、报告。

 

第二章  回避

第十三条  检察人员办理行政诉讼监督案件,有下列情形之一的,应当自行回避,当事人有权申请他们回避:

(一)是本案当事人或者当事人、委托代理人近亲属的;

(二)担任过本案的证人、委托代理人、审判人员、行政执法人员的;

(三)与本案有利害关系的;

(四)与本案当事人、委托代理人有其他关系,可能影响对案件公正办理的。

检察人员接受当事人、委托代理人请客送礼及其他利益,或者违反规定会见当事人、委托代理人,当事人有权申请他们回避。

上述规定,适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人等。

第十四条  检察人员自行回避的,可以口头或者书面方式提出,并说明理由。口头提出申请的,应当记录在卷。

第十五条  当事人申请回避,应当在人民检察院作出提出抗诉或者检察建议等决定前以口头或者书面方式提出,并说明理由。口头提出申请的,应当记录在卷。依照本规则第十三条第二款规定提出回避申请的,应当提供相关证据。

被申请回避的人员在人民检察院作出是否回避的决定前,应当暂停参与本案工作,但案件需要采取紧急措施的除外。

第十六条  检察长的回避,由检察委员会讨论决定;检察人员和其他人员的回避,由检察长决定。检察委员会讨论检察长回避问题时,由副检察长主持,检察长不得参加。

第十七条  人民检察院对当事人提出的回避申请,应当在三日内作出决定,并通知申请人。对明显不属于法定回避事由的申请,可以当场驳回,并记录在卷。

申请人对驳回回避申请的决定不服的,可以在接到决定时向原决定机关申请复议一次。人民检察院应当在三日内作出复议决定,并通知复议申请人。复议期间,被申请回避的人员不停止参与本案工作。

 

第三章  受理

第十八条  人民检察院受理行政诉讼监督案件的途径包括:

(一)当事人向人民检察院申请监督;

(二)当事人以外的公民、法人或者其他组织向人民检察院控告;

(三)人民检察院依职权发现。

第十九条  有下列情形之一的,当事人可以向人民检察院申请监督:

(一)人民法院驳回再审申请或者逾期未对再审申请作出裁定,当事人对已经发生法律效力的行政判决、裁定、调解书,认为确有错误的;

(二)认为再审行政判决、裁定确有错误的;

(三)认为行政审判程序中审判人员存在违法行为的;

(四)认为人民法院行政案件执行活动存在违法情形的。

当事人死亡或者终止的,其权利义务承继者可以依照前款规定向人民检察院申请监督。

第二十条  当事人依照本规则第十九条第一款第一项、第二项规定向人民检察院申请监督,应当在人民法院送达驳回再审申请裁定之日或者再审判决、裁定发生法律效力之日起六个月内提出;对人民法院逾期未对再审申请作出裁定的,应当在再审申请审查期限届满之日起六个月内提出。

当事人依照本规则第十九条第一款第一项、第二项规定向人民检察院申请监督,具有下列情形之一的,应当在知道或者应当知道之日起六个月内提出:

(一)有新的证据,足以推翻原生效判决、裁定的;

(二)原生效判决、裁定认定事实的主要证据系伪造的;

(三)据以作出原生效判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的;

(四)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

当事人依照本规则第十九条第一款第三项、第四项向人民检察院申请监督,应当在知道或者应当知道审判人员违法行为或者执行活动违法情形发生之日起六个月内提出。

本条规定的期间为不变期间,不适用中止、中断、延长的规定。

第二十一条  当事人向人民检察院申请监督,应当提交监督申请书、身份证明、相关法律文书及证据材料。提交证据材料的,应当附证据清单。

申请监督材料不齐备的,人民检察院应当要求申请人限期补齐,并一次性明确告知应当补齐的全部材料以及逾期未按要求补齐视为撤回监督申请的法律后果。申请人逾期未补齐主要材料的,视为撤回监督申请。

第二十二条  本规则第二十一条规定的监督申请书应当记明下列事项:

(一)申请人的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住址、有效联系方式,法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、有效联系方式;

(二)其他当事人的姓名、性别、工作单位、住址、有效联系方式等信息,法人或者其他组织的名称、住所、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、有效联系方式等信息;

(三)申请监督请求;

(四)申请监督的具体法定情形及事实、理由。

申请人应当按照其他当事人的人数提交监督申请书副本。

第二十三条  本规则第二十一条规定的身份证明包括:

(一)公民的居民身份证、军官证、士兵证、护照等能够证明本人身份的有效证件;

(二)法人或者其他组织的统一社会信用代码证书或者营业执照、法定代表人或者主要负责人的身份证明等有效证照。

对当事人提交的身份证明,人民检察院经核对无误留存复印件。

第二十四条  本规则第二十一条规定的相关法律文书是指人民法院在该案件诉讼过程中作出的全部判决书、裁定书、决定书、调解书等法律文书。

第二十五条  当事人申请监督,可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定委托代理人。

第二十六条  当事人申请监督同时符合下列条件的,人民检察院应当受理:

(一)符合本规则第十九条的规定;

(二)符合本规则第二十条的规定;

(三)申请人提供的材料符合本规则第二十一条至第二十四条的规定;

(四)属于本院受理案件范围;

(五)不具有本规则规定的不予受理情形。

第二十七条  当事人向人民检察院申请监督,有下列情形之一的,人民检察院不予受理:

(一)当事人对生效行政判决、裁定、调解书未向人民法院申请再审的;

(二)当事人申请再审超过法律规定的期限的;

(三)人民法院在法定期限内正在对再审申请进行审查的;

(四)人民法院已经裁定再审且尚未审结的;

(五)人民检察院已经审查终结作出决定的;

(六)行政判决、裁定、调解书是人民法院根据人民检察院的抗诉或者再审检察建议再审后作出的;

(七)申请监督超过本规则第二十条规定的期限的;

(八)根据法律规定可以对人民法院的执行活动提出异议、申请复议或者提起诉讼,当事人、利害关系人、案外人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的,但有正当理由或者人民检察院依职权监督的除外;

(九)当事人提出有关执行的异议、申请复议、申诉或者提起诉讼后,人民法院已经受理并正在审查处理的,但超过法定期限未作出处理的除外;

(十)其他不应当受理的情形。

第二十八条  当事人对已经发生法律效力的行政判决、裁定、调解书向人民检察院申请监督的,由作出生效判决、裁定、调解书的人民法院所在地同级人民检察院负责控告申诉检察的部门受理。

第二十九条  当事人认为行政审判程序中审判人员存在违法行为或者执行活动存在违法情形,向人民检察院申请监督的,由审理、执行案件的人民法院所在地同级人民检察院负责控告申诉检察的部门受理。

当事人不服审理、执行案件人民法院的上级人民法院作出的复议裁定、决定等,向人民检察院申请监督的,由作出复议裁定、决定等的人民法院所在地同级人民检察院负责控告申诉检察的部门受理。

第三十条  人民检察院不依法受理当事人监督申请的,当事人可以向上一级人民检察院申请监督。上一级人民检察院认为当事人监督申请符合受理条件的,应当指令下一级人民检察院受理,必要时也可以直接受理。

第三十一条  人民检察院负责控告申诉检察的部门对监督申请,应当在七日内根据以下情形作出处理,并答复申请人:

(一)符合受理条件的,应当依照本规则规定作出受理决定;

(二)不属于本院受理案件范围的,应当告知申请人向有关人民检察院申请监督;

(三)不属于人民检察院主管范围的,告知申请人向有关机关反映;

(四)不符合受理条件,且申请人不撤回监督申请的,可以决定不予受理。

第三十二条  负责控告申诉检察的部门应当在决定受理之日起三日内制作《受理通知书》,发送申请人,并告知其权利义务。

需要通知其他当事人的,应当将《受理通知书》和监督申请书副本发送其他当事人,并告知其权利义务。其他当事人可以在收到监督申请书副本之日起十五日内提出书面意见;不提出意见的,不影响人民检察院对案件的审查。

第三十三条  负责控告申诉检察的部门应当在决定受理之日起三日内将案件材料移送本院负责行政检察的部门,同时将《受理通知书》抄送本院负责案件管理的部门。负责控告申诉检察的部门收到其他当事人提交的书面意见等材料,应当及时移送负责行政检察的部门。

第三十四条  当事人以外的公民、法人或者其他组织认为人民法院行政审判程序中审判人员存在违法行为或者执行活动存在违法情形的,可以向同级人民检察院控告。控告由人民检察院负责控告申诉检察的部门受理。

负责控告申诉检察的部门对收到的控告,应当依照《人民检察院信访工作规定》等办理。

第三十五条  负责控告申诉检察的部门可以依照《人民检察院信访工作规定》,向下级人民检察院交办涉及行政诉讼监督的信访案件。

第三十六条  人民检察院在履行职责中发现行政案件有下列情形之一的,应当依职权监督:

(一)损害国家利益或者社会公共利益的;

(二)审判人员、执行人员审理和执行行政案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为的;

(三)依照有关规定需要人民检察院跟进监督的;

(四)人民检察院作出的不支持监督申请决定确有错误的;

(五)其他确有必要进行监督的。

人民检察院对行政案件依职权监督,不受当事人是否申请再审的限制。

第三十七条  下级人民检察院提请抗诉、提请其他监督等案件,由上一级人民检察院负责案件管理的部门受理。

依职权监督的案件,负责行政检察的部门应当到负责案件管理的部门登记受理。

第三十八条  负责案件管理的部门接收案件材料后,应当在三日内登记并将案件材料和案件登记表移送负责行政检察的部门;案件材料不符合规定的,应当要求补齐。

负责案件管理的部门登记受理后,需要通知当事人的,负责行政检察的部门应当制作《受理通知书》,并在三日内发送当事人。

 

第四章  审查

第一节  一般规定

第三十九条  人民检察院负责行政检察的部门负责对受理后的行政诉讼监督案件进行审查。

第四十条  负责行政检察的部门收到负责控告申诉检察、案件管理的部门移送的行政诉讼监督案件后,应当按照随机分案为主、指定分案为辅的原则,确定承办案件的独任检察官或者检察官办案组。

第四十一条  上级人民检察院可以将受理的行政诉讼监督案件交由下级人民检察院办理,并限定办理期限。交办的案件应当制作《交办通知书》,并将有关材料移送下级人民检察院。下级人民检察院应当依法办理,在规定期限内提出处理意见并报送上级人民检察院,上级人民检察院应当在法定期限内作出决定。

上级人民检察院交办案件需要通知当事人的,应当制作通知文书,并发送当事人。

第四十二条  上级人民检察院认为确有必要的,可以办理下级人民检察院受理的行政诉讼监督案件。

下级人民检察院受理的行政诉讼监督案件,认为需要由上级人民检察院办理的,可以报请上级人民检察院办理。

最高人民检察院、省级人民检察院根据实质性化解行政争议等需要,可以指定下级人民检察院办理案件。

第四十三条  人民检察院审查行政诉讼监督案件,应当围绕申请人的申请监督请求、争议焦点、本规则第三十六条规定的情形以及发现的其他违法情形,对行政诉讼活动进行全面审查。其他当事人在人民检察院作出决定前也申请监督的,应当将其列为申请人,对其申请监督请求一并审查。

第四十四条  人民检察院在审查行政诉讼监督案件期间收到申请人或者其他当事人提交的证据材料的,应当出具收据。

第四十五条  被诉行政机关以外的当事人对不能自行收集的证据,在原审中向人民法院申请调取,人民法院应当调取而未予以调取,在诉讼监督阶段向人民检察院申请调取,符合下列情形之一的,人民检察院可以调取:

(一)由国家机关保存只能由国家机关调取的证据;

(二)涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据;

(三)确因客观原因不能自行收集的其他证据。

当事人依照前款规定申请调取证据,人民检察院认为与案件事实无关联、对证明案件事实无意义或者其他无调取收集必要的,不予调取。

第四十六条  人民检察院应当告知当事人有申请回避的权利,并告知办理行政诉讼监督案件的检察人员、书记员等的姓名、法律职务。

第四十七条  人民检察院审查案件,应当听取当事人意见,调查核实有关情况,必要时可以举行听证,也可以听取专家意见。

对于当事人委托律师担任代理人的,人民检察院应当听取代理律师意见,尊重和支持代理律师依法履行职责,依法为代理律师履职提供相关协助和便利,保障代理律师执业权利。

第四十八条  人民检察院可以采取当面、视频、电话、传真、电子邮件、由当事人提交书面意见等方式听取当事人意见。

听取意见的内容包括:

(一)申请人认为生效行政判决、裁定、调解书符合再审情形的主要事实和理由;

(二)申请人认为人民法院行政审判程序中审判人员违法的事实和理由;

(三)申请人认为人民法院行政案件执行活动违法的事实和理由;

(四)其他当事人针对申请人申请监督请求所提出的意见及理由;

(五)行政机关作出行政行为的事实和理由;

(六)申请人与其他当事人有无和解意愿;

(七)其他需要听取的意见。

第四十九条  人民检察院审查案件,可以依照有关规定调阅人民法院的诉讼卷宗、执行卷宗。

通过拷贝电子卷、查阅、复制、摘录等方式能够满足办案需要的,可以不调阅卷宗。

对于人民法院已经结案尚未归档的行政案件,正在办理或者已经结案尚未归档的执行案件,人民检察院可以直接到办理部门查阅、复制、拷贝、摘录案件材料,不调阅卷宗。

在对生效行政判决、裁定或者调解书的监督案件进行审查过程中,需要调取人民法院正在办理的其他案件材料的,人民检察院可以商办理案件的人民法院调取。

第五十条  人民检察院审查案件,对于事实认定、法律适用的重大、疑难、复杂问题,可以采用以下方式听取专家意见:

(一)召开专家论证会;

(二)口头或者书面咨询;

(三)其他咨询或者论证方式。

第五十一条  人民检察院办理行政诉讼监督案件,应当全面检索相关指导性案例、典型案例和关联案例,并在审查终结报告中作出说明。

第五十二条  承办检察官对审查认定的事实负责。审查终结后,应当制作审查终结报告。审查终结报告应当全面、客观、公正地叙述案件事实,依照法律提出明确的处理意见。

第五十三条  承办检察官办理案件过程中,可以提请负责行政检察的部门负责人召集检察官联席会议讨论。

负责行政检察的部门负责人对本部门的办案活动进行监督管理。需要报请检察长决定的事项和需要向检察长报告的案件,应当先由部门负责人审核。部门负责人可以主持召开检察官联席会议进行讨论,也可以直接报请检察长决定或者向检察长报告。

检察官联席会议讨论情况和意见应当如实记录,由参加会议的检察官签名后附卷保存。讨论结果供办案参考。

第五十四条  检察长不同意检察官意见的,可以要求检察官复核,也可以直接作出决定,或者提请检察委员会讨论决定。

检察官执行检察长决定时,认为决定错误的,应当书面提出意见。检察长不改变原决定的,检察官应当执行。

第五十五条  人民检察院对审查终结的案件,应当区分情况依法作出下列决定:

(一)提出再审检察建议;

(二)提请抗诉或者提请其他监督;

(三)提出抗诉;

(四)提出检察建议;

(五)不支持监督申请;

(六)终结审查。

对于负责控告申诉检察的部门受理的当事人申请监督案件,负责行政检察的部门应当将案件办理结果告知负责控告申诉检察的部门。

第五十六条  人民检察院受理当事人申请对人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定、调解书监督的案件,应当在三个月内审查终结并作出决定,但调卷、鉴定、评估、审计、专家咨询等期间不计入审查期限。

有需要调查核实、实质性化解行政争议及其他特殊情况需要延长审查期限的,由本院检察长批准。

人民检察院受理当事人申请对行政审判程序中审判人员违法行为监督的案件和申请对行政案件执行活动监督的案件的审查期限,参照第一款、第二款规定执行。

第五十七条  人民检察院办理行政诉讼监督案件,在当面听取当事人意见、调查核实、举行听证、出席法庭时,可以依照有关规定指派司法警察执行职务。

 

第二节  调查核实

第五十八条  人民检察院因履行法律监督职责的需要,有下列情形之一的,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况:

(一)行政判决、裁定、调解书可能存在法律规定需要监督的情形,仅通过阅卷及审查现有材料难以认定的;

(二)行政审判程序中审判人员可能存在违法行为的;

(三)人民法院行政案件执行活动可能存在违法情形的;

(四)被诉行政行为及相关行政行为可能违法的;

(五)行政相对人、权利人合法权益未得到依法实现的;

(六)其他需要调查核实的情形。

人民检察院不得为证明行政行为的合法性调取行政机关作出行政行为时未收集的证据。

第五十九条  人民检察院通过阅卷以及调查核实难以认定有关事实的,可以听取人民法院相关审判、执行人员的意见,全面了解案件审判、执行的相关事实和理由。

第六十条  人民检察院可以采取以下调查核实措施:

(一)查询、调取、复制相关证据材料;

(二)询问当事人、有关知情人员或者其他相关人员;

(三)咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;

(四)委托鉴定、评估、审计;

(五)勘验物证、现场;

(六)查明案件事实所需要采取的其他措施。

检察人员应当保守国家秘密和工作秘密,对调查核实中知悉的商业秘密和个人隐私予以保密。

人民检察院调查核实,不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。

第六十一条  有下列情形之一的,人民检察院可以向银行业金融机构查询、调取、复制相关证据材料:

(一)可能损害国家利益、社会公共利益的;

(二)审判、执行人员可能存在违法行为的;

(三)当事人有伪造证据、恶意串通损害他人合法权益可能的。

人民检察院可以依照有关规定指派具备相应资格的检察技术人员对行政诉讼监督案件中的鉴定意见等技术性证据进行专门审查,并出具审查意见。

第六十二条  人民检察院可以就专门性问题书面或者口头咨询有关专业人员、相关部门或者行业协会的意见。口头咨询的,应当制作笔录,由接受咨询的专业人员签名或者盖章。拒绝签名盖章的,应当记明情况。

人民检察院对专门性问题认为需要鉴定、评估、审计的,可以委托具备资格的机构进行鉴定、评估、审计。在诉讼过程中已经进行过鉴定、评估、审计的,除确有必要外,一般不再委托鉴定、评估、审计。

第六十三条  人民检察院认为确有必要的,可以勘验物证或者现场。勘验人应当出示人民检察院的证件,并邀请当地基层组织或者当事人所在单位派人参加。当事人或者当事人的成年家属应当到场,拒不到场的,不影响勘验的进行。

勘验人应当将勘验情况和结果制作笔录,由勘验人、当事人和被邀参加人签名或者盖章。

第六十四条  需要调查核实的,由承办检察官在职权范围内决定,或者报检察长决定。

第六十五条  人民检察院调查核实,应当由二人以上共同进行。

调查笔录经被调查人校阅后,由调查人、被调查人签名或者盖章。被调查人拒绝签名盖章的,应当记明情况。

第六十六条  人民检察院可以指令下级人民检察院或者委托外地人民检察院调查核实。

人民检察院指令调查或者委托调查的,应当发送《指令调查通知书》或者《委托调查函》,载明调查核实事项、证据线索及要求。受指令或者受委托人民检察院收到《指令调查通知书》或者《委托调查函》后,应当在十五日内完成调查核实工作并书面回复。因客观原因不能完成调查的,应当在上述期限内书面回复指令或者委托的人民检察院。

人民检察院到外地调查的,当地人民检察院应当配合。

第六十七条  人民检察院调查核实,有关单位和个人应当配合。拒绝或者妨碍人民检察院调查核实的,人民检察院可以向有关单位或者其上级主管机关提出检察建议,责令纠正,必要时可以通报同级政府、监察机关;涉嫌违纪违法犯罪的,依照规定移送有关机关处理。

 

第三节  听证

第六十八条  人民检察院审查行政诉讼监督案件,在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议,或者有重大社会影响,需要当面听取当事人和其他相关人员意见的,可以召开听证会。

第六十九条  人民检察院召开听证会,可以邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者当事人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会成员以及专家、学者、律师等其他社会人士担任听证员。

人民检察院应当邀请人民监督员参加听证会,依照有关规定接受人民监督员监督。

第七十条  人民检察院决定召开听证会的,应当做好以下准备工作:

(一)制定听证方案,确定听证会参加人;

(二)在听证三日前告知听证会参加人案由、听证时间和地点;

(三)告知当事人主持听证会的检察官及听证员的姓名、身份。

第七十一条  当事人和其他相关人员应当按时参加听证会。当事人无正当理由缺席或者未经许可中途退席的,听证程序是否继续进行,由主持人决定。

第七十二条  听证会由检察官主持,书记员负责记录,司法警察负责维持秩序。

听证过程应当全程录音录像。经检察长批准,人民检察院可以通过中国检察听证网和其他公共媒体,对听证会进行图文、音频、视频直播或者录播。

第七十三条  听证会应当围绕行政诉讼监督案件中的事实认定和法律适用等问题进行。

对当事人提交的有争议的或者新的证据材料和人民检察院调查取得的证据,应当充分听取各方当事人的意见。

第七十四条  听证会一般按照下列步骤进行:

(一)承办案件的检察官介绍案件情况和需要听证的问题;

(二)申请人陈述申请监督请求、事实和理由;

(三)其他当事人发表意见;

(四)申请人和其他当事人提交新证据的,应当出示并予以说明;

(五)出示人民检察院调查取得的证据;

(六)案件各方当事人陈述对听证中所出示证据的意见;

(七)听证员、检察官向申请人和其他当事人提问;

(八)当事人发表最后陈述意见;

(九)主持人对听证会进行总结。

第七十五条  听证应当制作笔录,经参加听证的人员校阅后,由参加听证的人员签名。拒绝签名的,应当记明情况。

听证会结束后,主持人可以组织听证员对事实认定、法律适用和案件处理等进行评议,并制作评议笔录,由主持人、听证员签名。

听证员的意见是人民检察院依法处理案件的重要参考。

第七十六条  参加听证的人员应当服从听证主持人指挥。

对违反听证秩序的,人民检察院可以予以批评教育,责令退出听证场所;对哄闹、冲击听证场所,侮辱、诽谤、威胁、殴打他人等严重扰乱听证秩序的,依法追究相应法律责任。

 

第四节

简易案件办理

第七十七条  行政诉讼监督案件具有下列情形之一的,可以确定为简易案件:

(一)原一审人民法院适用简易程序审理的;

(二)案件事实清楚,法律关系简单的。

地方各级人民检察院可以结合本地实际确定简易案件具体情形。

第七十八条  审查简易案件,承办检察官通过审查监督申请书等材料即可以认定案件事实的,可以直接制作审查终结报告,提出处理建议。

审查过程中发现案情复杂或者需要调查核实,不宜适用简易程序的,转为普通案件办理程序。

第七十九条  办理简易案件,不适用延长审查期限的规定。

简易案件的审查终结报告、审批程序应当简化。

 

第五节

中止审查和终结审查

第八十条  有下列情形之一的,人民检察院可以中止审查:

(一)申请监督的公民死亡,需要等待继承人表明是否继续申请监督的;

(二)申请监督的法人或者其他组织终止,尚未确定权利义务承受人的;

(三)本案必须以另一案的处理结果为依据,而另一案尚未审结的;

(四)其他可以中止审查的情形。

中止审查的,应当制作《中止审查决定书》,并发送当事人。中止审查的原因消除后,应当及时恢复审查。

第八十一条  有下列情形之一的,人民检察院应当终结审查:

(一)人民法院已经裁定再审或者已经纠正违法行为的;

(二)申请人撤回监督申请,且不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的;

(三)申请人在与其他当事人达成的和解协议中声明放弃申请监督权利,且不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的;

(四)申请监督的公民死亡,没有继承人或者继承人放弃申请,且没有发现其他应当监督的违法情形的;

(五)申请监督的法人或者其他组织终止,没有权利义务承受人或者权利义务承受人放弃申请,且没有发现其他应当监督的违法情形的;

(六)发现已经受理的案件不符合受理条件的;

(七)人民检察院依职权发现的案件,经审查不需要监督的;

(八)其他应当终结审查的情形。

终结审查的,应当制作《终结审查决定书》,需要通知当事人的,发送当事人。

 

第五章 

对生效行政判决、

裁定、调解书的监督

第一节  一般规定

第八十二条  申请人提供的新证据以及人民检察院调查取得的证据,能够证明原判决、裁定确有错误的,应当认定为《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二项规定的情形,但原审被诉行政机关无正当理由逾期提供证据的除外。

第八十三条  有下列情形之一的,应当认定为《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的“认定事实的主要证据不足”:

(一)认定的事实没有证据支持,或者认定的事实所依据的证据虚假的;

(二)认定的事实所依据的主要证据不合法的;

(三)对认定事实的主要证据有无证明力、证明力大小或者证明对象的判断违反证据规则、逻辑推理或者经验法则的;

(四)认定事实的主要证据不足的其他情形。

第八十四条  有下列情形之一,导致原判决、裁定结果确有错误的,应当认定为《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的“适用法律、法规确有错误”:

(一)适用的法律、法规与案件性质明显不符的;

(二)适用的法律、法规已经失效或者尚未施行的;

(三)违反《中华人民共和国立法法》规定的法律适用规则的;

(四)违背法律、法规的立法目的和基本原则的;

(五)应当适用的法律、法规未适用的;

(六)适用法律、法规错误的其他情形。

第八十五条  有下列情形之一的,应当认定为《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第五项规定的“违反法律规定的诉讼程序,可能影响公正审判”:

(一)审判组织的组成不合法的;

(二)依法应当回避的审判人员没有回避的;

(三)未经合法传唤缺席判决的;

(四)无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼的;

(五)遗漏应当参加诉讼的当事人的;

(六)违反法律规定,剥夺当事人辩论权、上诉权等重大诉讼权利的;

(七)其他严重违反法定程序的情形。

第八十六条  有下列情形之一的,应当认定为本规则第八十五条第一项规定的“审判组织的组成不合法”:

(一)应当组成合议庭审理的案件独任审判的;

(二)再审、发回重审的案件没有另行组成合议庭的;

(三)审理案件的人员不具有审判资格的;

(四)审判组织或者人员不合法的其他情形。

第八十七条  有下列情形之一的,应当认定为本规则第八十五条第六项规定的“违反法律规定,剥夺当事人辩论权”:

(一)不允许或者严重限制当事人行使辩论权利的;

(二)应当开庭审理而未开庭审理的;

(三)违反法律规定送达起诉状副本或者上诉状副本,致使当事人无法行使辩论权利的;

(四)违法剥夺当事人辩论权利的其他情形。

 

第二节

提出再审检察建议

和提请抗诉、提出抗诉

第八十八条  地方各级人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定有下列情形之一的,可以向同级人民法院提出再审检察建议:

(一)不予立案或者驳回起诉确有错误的;

(二)有新的证据,足以推翻原判决、裁定的;

(三)原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的;

(四)违反法律规定的诉讼程序,可能影响公正审判的;

(五)原判决、裁定遗漏诉讼请求的;

(六)据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的。

第八十九条  符合本规则第八十八条规定的案件有下列情形之一的,地方各级人民检察院应当提请上一级人民检察院抗诉:

(一)判决、裁定是经同级人民法院再审后作出的;

(二) 判决、裁定是经同级人民法院审判委员会讨论作出的;

(三)其他不适宜由同级人民法院再审纠正的。

第九十条  地方各级人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定具有下列情形之一的,应当提请上一级人民检察院抗诉:

(一)原判决、裁定适用法律、法规确有错误的;

(二)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为,是指已经由生效刑事法律文书或者纪律处分决定所确认的行为。

第九十一条  地方各级人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的行政调解书损害国家利益或者社会公共利益的,可以向同级人民法院提出再审检察建议,也可以提请上一级人民检察院抗诉。

第九十二条  人民检察院提出再审检察建议,应当制作《再审检察建议书》,在决定之日起十五日内将《再审检察建议书》连同案件卷宗移送同级人民法院,并制作通知文书,发送当事人。

人民检察院提出再审检察建议,应当经本院检察委员会决定,并在提出再审检察建议之日起五日内将《再审检察建议书》及审查终结报告等案件材料报上一级人民检察院备案。上一级人民检察院认为下级人民检察院发出的《再审检察建议书》错误或者不当的,应当指令下级人民检察院撤回或者变更。

第九十三条  人民检察院提请抗诉,应当制作《提请抗诉报告书》,在决定之日起十五日内将《提请抗诉报告书》连同案件卷宗等材料报送上一级人民检察院,并制作通知文书,发送当事人。

第九十四条  最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定、调解书,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定、调解书,发现有《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、第九十三条规定情形的,应当向同级人民法院提出抗诉。

人民检察院提出抗诉后,接受抗诉的人民法院未在法定期限内作出审判监督的相关裁定的,人民检察院可以采取询问、走访等方式进行督促,并制作工作记录。人民法院对抗诉案件裁定再审后,对于人民法院在审判活动中存在违反法定审理期限等违法情形的,依照本规则第六章规定办理。

人民检察院提出抗诉的案件,接受抗诉的人民法院将案件交下一级人民法院再审,下一级人民法院审理后作出的再审判决、裁定仍符合抗诉条件且存在明显错误的,原提出抗诉的人民检察院可以再次提出抗诉。

第九十五条  人民检察院提出抗诉,应当制作《抗诉书》,在决定之日起十五日内将《抗诉书》连同案件卷宗移送同级人民法院,并由接受抗诉的人民法院向当事人送达再审裁定时一并送达《抗诉书》。

人民检察院应当制作决定抗诉的通知文书,发送当事人。上级人民检察院可以委托提请抗诉的人民检察院将通知文书发送当事人。

第九十六条  人民检察院认为当事人不服人民法院生效行政判决、裁定、调解书的监督申请不符合监督条件,应当制作《不支持监督申请决定书》,在决定之日起十五日内发送当事人。

下级人民检察院提请抗诉的案件,上级人民检察院可以委托提请抗诉的人民检察院将《不支持监督申请决定书》发送当事人。

第九十七条  人民检察院办理行政诉讼监督案件,发现地方性法规同行政法规相抵触的,或者认为规章以及国务院各部门、省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的,可以层报最高人民检察院,由最高人民检察院向国务院书面提出审查建议。

 

第三节  出席法庭

第九十八条  人民检察院提出抗诉的案件,人民法院再审时,人民检察院应当派员出席法庭,并全程参加庭审活动。

接受抗诉的人民法院将抗诉案件交下级人民法院再审的,提出抗诉的人民检察院可以指令再审人民法院的同级人民检察院派员出庭。

第九十九条  检察人员在出庭前,应当做好以下准备工作:

(一)进一步熟悉案情,掌握证据情况;

(二)深入研究与本案有关的法律问题;

(三)拟定出示和说明证据的计划;

(四)对可能出现证据真实性、合法性和关联性争议的,拟定应对方案并准备相关材料;

(五)做好其他出庭准备工作。

第一百条  检察人员出席再审法庭的任务是:

(一)宣读抗诉书;

(二)对人民检察院调查取得的证据予以出示和说明;

(三)经审判长许可,对证据采信、法律适用和案件情况予以说明,针对争议焦点,客观、公正、全面地阐述法律监督意见;

(四)对法庭审理中违反诉讼程序的情况予以记录;

(五)依法从事其他诉讼活动。

出席法庭的检察人员发现庭审活动违反诉讼程序的,应当待休庭或者庭审结束之后,及时向检察长报告。人民检察院对违反诉讼程序的庭审活动提出检察建议,应当由人民检察院在庭审后提出。

第一百零一条  当事人或者其他参加庭审人员在庭审中有哄闹法庭,对检察机关或者出庭检察人员有侮辱、诽谤、威胁等不当言论或者行为,法庭未予制止的,出庭检察人员应当建议法庭即时制止;情节严重的,应当建议法庭依照规定予以处理,并在庭审结束后向检察长报告。

第一百零二条  人民法院开庭审理人民检察院提出再审检察建议的案件,人民检察院派员出席再审法庭的,参照适用本节规定。

人民检察院派员出席法庭的再审案件公开审理的,可以协调人民法院安排人民监督员旁听。

 

第六章 

对行政审判程序中

审判人员违法行为的监督

第一百零三条  人民检察院依法对人民法院下列行政审判程序中审判人员违法行为进行监督:

(一)第一审普通程序;

(二)简易程序;

(三)第二审程序;

(四)审判监督程序。

《中华人民共和国行政诉讼法》第九十三条第三款的规定适用于法官、人民陪审员、法官助理、书记员。

第一百零四条  人民检察院发现人民法院行政审判活动有下列情形之一的,应当向同级人民法院提出检察建议:

(一)判决、裁定确有错误,但不适用再审程序纠正的;

(二)调解违反自愿原则或者调解协议内容违反法律的;

(三)对公民、法人或者其他组织提起的诉讼未在法定期限内决定是否立案的;

(四)当事人依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条规定向上一级人民法院起诉,上一级人民法院未按该规定处理的;

(五)审理案件适用审判程序错误的;

(六)保全、先予执行、停止执行或者不停止执行行政行为裁定违反法律规定的;

(七)诉讼中止或者诉讼终结违反法律规定的;

(八)违反法定审理期限的;

(九)对当事人采取罚款、拘留等妨害行政诉讼的强制措施违反法律规定的;

(十)违反法律规定送达的;

(十一)其他违反法律规定的情形。

第一百零五条  人民检察院发现同级人民法院行政审判程序中审判人员有《中华人民共和国法官法》第四十六条等规定的违法行为且可能影响案件公正审判、执行的,应当向同级人民法院提出检察建议。

第一百零六条  人民检察院依照本章规定提出检察建议,应当经检察长批准或者检察委员会决定,制作《检察建议书》,在决定之日起十五日内将《检察建议书》连同案件卷宗移送同级人民法院。当事人申请监督的案件,人民检察院应当制作通知文书,发送申请人。

第一百零七条  人民检察院认为当事人申请监督的行政审判程序中审判人员违法行为认定依据不足的,应当作出不支持监督申请的决定,并在决定之日起十五日内制作《不支持监督申请决定书》,发送申请人。

 

第七章

对行政案件执行活动的监督

第一百零八条  人民检察院对人民法院行政案件执行活动实行法律监督。

第一百零九条  人民检察院发现人民法院执行裁定、决定等有下列情形之一的,应当向同级人民法院提出检察建议:

(一)提级管辖、指定管辖或者对管辖异议的裁定违反法律规定的;

(二)裁定受理、不予受理、中止执行、终结执行、终结本次执行程序、恢复执行、执行回转等违反法律规定的;

(三)变更、追加执行主体错误的;

(四)裁定采取财产调查、控制、处置等措施违反法律规定的;

(五)审查执行异议、复议以及案外人异议作出的裁定违反法律规定的;

(六)决定罚款、拘留、暂缓执行等事项违反法律规定的;

(七)执行裁定、决定等违反法定程序的;

(八)对行政机关申请强制执行的行政行为作出准予执行或者不准予执行的裁定违反法律规定的;

(九)执行裁定、决定等有其他违法情形的。

第一百一十条  人民检察院发现人民法院在执行活动中违反规定采取调查、查封、扣押、冻结、评估、拍卖、变卖、保管、发还财产,以及信用惩戒等执行实施措施的,应当向同级人民法院提出检察建议。

第一百一十一条  人民检察院发现人民法院有下列不履行或者怠于履行执行职责情形之一的,应当向同级人民法院提出检察建议:

(一)对依法应当受理的执行申请不予受理又不依法作出不予受理裁定的;

(二)对已经受理的执行案件不依法作出执行裁定、无正当理由未在法定期限内采取执行措施或者执行结案的;

(三)违法不受理执行异议、复议或者受理后逾期未作出裁定、决定的;

(四)暂缓执行、停止执行、中止执行的原因消失后,不按规定恢复执行的;

(五)依法应当变更或者解除执行措施而不变更、解除的;

(六)对拒绝履行行政判决、裁定、调解书的行政机关未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十六条规定采取执行措施的;

(七)其他不履行或者怠于履行执行职责行为的。

第一百一十二条  人民检察院认为人民法院在行政案件执行活动中可能存在怠于履行职责情形的,可以向人民法院发出《说明案件执行情况通知书》,要求说明案件的执行情况及理由,并在十五日内书面回复人民检察院。

第一百一十三条  人民检察院依照本章规定提出检察建议,适用本规则第一百零六条的规定。

第一百一十四条  对于当事人申请的执行监督案件,人民检察院认为人民法院执行活动不存在违法情形的,应当作出不支持监督申请的决定,并在决定之日起十五日内制作《不支持监督申请决定书》,发送申请人。

第一百一十五条  人民检察院发现同级人民法院行政案件执行活动中执行人员存在违法行为的,参照本规则第六章有关规定执行。

 

第八章

案件管理

第一百一十六条  人民检察院负责案件管理的部门对行政诉讼监督案件的受理、期限、程序、质量等进行管理、监督、预警。

第一百一十七条  负责案件管理的部门对以本院名义制发行政诉讼监督法律文书实施监督管理。

第一百一十八条  负责案件管理的部门发现本院办案活动有下列情形之一的,应当及时提出纠正意见:

(一)法律文书制作、使用不符合法律和有关规定的;

(二)违反办案期限有关规定的;

(三)侵害当事人、委托代理人诉讼权利的;

(四)未依法对行政诉讼活动中的违法行为履行法律监督职责的;

(五)其他应当提出纠正意见的情形。

情节轻微的,可以口头提示;情节较重的,应当发送《案件流程监控通知书》,提示办案部门及时查明情况并予以纠正;情节严重的,应当同时向检察长报告。

负责行政检察的部门收到《案件流程监控通知书》后,应当在十日内将核查情况书面回复负责案件管理的部门。

 

第九章 

其他规定

第一百一十九条  人民检察院发现人民法院在多起同一类行政案件中有下列情形之一的,可以提出检察建议:

(一)同类问题适用法律不一致的;

(二)适用法律存在同类错误的;

(三)其他同类违法行为。

人民检察院发现有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当,需要改正、改进的,可以提出检察建议。

第一百二十条  人民检察院依照有关规定提出改进工作、完善治理的检察建议,对同类违法情形,应当制发一份检察建议。

第一百二十一条  人民检察院办理行政诉讼监督案件,可以对行政诉讼监督情况进行年度或者专题分析,向人民法院、行政机关通报,向党委、人大报告。通报、报告包括以下内容:

(一)审判机关、行政机关存在的普遍性问题和突出问题;

(二)审判机关、行政机关存在的苗头性、倾向性问题或者某方面问题的特点和趋势;

(三)促进依法行政、公正司法的意见和建议;

(四)认为需要通报、报告的其他情形。

第一百二十二条  人民检察院可以针对行政诉讼监督中的普遍性问题或者突出问题,组织开展专项监督活动。

第一百二十三条  人民检察院负责行政检察的部门在履行职责过程中,发现涉嫌违纪违法犯罪以及需要追究司法责任的行为,经检察长批准,应当及时将相关线索及材料移送有管辖权的机关或者部门。

人民检察院其他职能部门在履行职责中发现符合本规则规定的应当依职权监督的行政诉讼监督案件线索,应当及时向负责行政检察的部门通报。

第一百二十四条  人民法院对行政诉讼监督案件作出再审判决、裁定或者其他处理决定后,提出监督意见的人民检察院应当对处理结果进行审查,并填写《行政诉讼监督案件处理结果审查登记表》。

第一百二十五条  有下列情形之一的,人民检察院可以依照有关规定跟进监督或者提请上级人民检察院监督:

(一)人民法院审理行政抗诉案件作出的判决、裁定、调解书仍符合抗诉条件且存在明显错误的;

(二)人民法院、行政机关对人民检察院提出的检察建议未在规定的期限内作出处理并书面回复的;

(三)人民法院、行政机关对检察建议的处理错误的。

第一百二十六条  地方各级人民检察院对适用法律确属疑难、复杂,本院难以决断的重大行政诉讼监督案件,可以向上一级人民检察院请示。

请示案件依照最高人民检察院关于办理下级人民检察院请示件、下级人民检察院向最高人民检察院报送公文的相关规定办理。

第一百二十七条  人民检察院发现作出的相关决定确有错误或者有其他情形需要撤回、变更的,应当经检察长批准或者检察委员会决定。

第一百二十八条  人民法院对人民检察院监督行为提出书面异议的,人民检察院应当在规定期限内将处理结果书面回复人民法院。人民法院对回复意见仍有异议,并通过上一级人民法院向上一级人民检察院提出的,上一级人民检察院认为人民法院异议正确,应当要求下级人民检察院及时纠正。

第一百二十九条  制作行政诉讼监督法律文书,应当符合规定的格式。

行政诉讼监督法律文书的格式另行制定。

第一百三十条  人民检察院可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定发送法律文书。

第一百三十一条  人民检察院发现制作的法律文书存在笔误的,应当作出《补正决定书》予以补正。

第一百三十二条  人民检察院办理行政诉讼监督案件,应当依照规定立卷归档。

第一百三十三条  人民检察院办理行政诉讼监督案件,不收取案件受理费。申请复印、鉴定、审计、勘验等产生的费用由申请人直接支付给有关机构或者单位,人民检察院不得代收代付。

第一百三十四条  人民检察院办理行政诉讼监督案件,对于申请人诉求具有一定合理性,但通过法律途径难以解决,且生活困难的,可以依法给予司法救助。

对于未纳入国家司法救助范围或者实施国家司法救助后仍然面临生活困难的申请人,可以引导其依照相关规定申请社会救助。

 

第十章

附则

第一百三十五条  人民检察院办理行政诉讼监督案件,本规则没有规定的,适用《人民检察院民事诉讼监督规则》的相关规定。

第一百三十六条  人民检察院办理行政诉讼监督案件,向有关单位和部门提出检察建议,本规则没有规定的,适用《人民检察院检察建议工作规定》的相关规定。

第一百三十七条  本规则自2021年9月1日起施行,《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》同时废止。本院之前公布的其他规定与本规则内容不一致的,以本规则为准。

 

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中共中央 国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》

法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。为在新发展阶段持续深入推进依法行政,全面建设法治政府,根据当前法治政府建设实际,制定本纲要。

一、深入学习贯彻习近平法治思想,努力实现法治政府建设全面突破

党的十八大以来,特别是《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》贯彻落实5年来,各地区各部门多措并举、改革创新,法治政府建设取得重大进展。党对法治政府建设的领导不断加强,责任督察和示范创建活动深入实施,法治政府建设推进机制基本形成;“放管服”改革纵深推进,营商环境大幅优化;依法行政制度体系日益健全,重大行政决策程序制度初步建立,行政决策公信力持续提升;行政执法体制机制改革大力推进,严格规范公正文明执法水平普遍提高;行政权力制约和监督全面加强,违法行政行为能够被及时纠正查处;社会矛盾纠纷依法及时有效化解,行政争议预防化解机制更加完善;各级公务员法治意识显著增强,依法行政能力明显提高。当前,我国已经开启全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程,统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局,推进国家治理体系和治理能力现代化,适应人民日益增长的美好生活需要,都对法治政府建设提出了新的更高要求,必须立足全局、着眼长远、补齐短板、开拓进取,推动新时代法治政府建设再上新台阶。

(一)指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜,坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,全面贯彻习近平法治思想,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,把法治政府建设放在党和国家事业发展全局中统筹谋划,加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系,全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府,为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。

(二)主要原则。坚持党的全面领导,确保法治政府建设正确方向;坚持以人民为中心,一切行政机关必须为人民服务、对人民负责、受人民监督;坚持问题导向,用法治给行政权力定规矩、划界限,切实解决制约法治政府建设的突出问题;坚持改革创新,积极探索具有中国特色的法治政府建设模式和路径;坚持统筹推进,强化法治政府建设的整体推动、协同发展。

(三)总体目标。到2025年,政府行为全面纳入法治轨道,职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全,行政执法体制机制基本完善,行政执法质量和效能大幅提升,突发事件应对能力显著增强,各地区各层级法治政府建设协调并进,更多地区实现率先突破,为到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会奠定坚实基础。

二、健全政府机构职能体系,推动更好发挥政府作用

坚持法定职责必须为、法无授权不可为,着力实现政府职能深刻转变,把该管的事务管好、管到位,基本形成边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、法治保障的政府机构职能体系。

(四)推进政府机构职能优化协同高效。坚持优化政府组织结构与促进政府职能转变、理顺部门职责关系统筹结合,使机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。完善经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能,厘清政府和市场、政府和社会关系,推动有效市场和有为政府更好结合。强化制定实施发展战略、规划、政策、标准等职能,更加注重运用法律和制度遏制不当干预微观经济活动的行为。构建简约高效的基层管理体制,实行扁平化和网格化管理。推进编制资源向基层倾斜,鼓励、支持从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制。

全面实行政府权责清单制度,推动各级政府高效履职尽责。2022年上半年编制完成国务院部门权责清单,建立公开、动态调整、考核评估、衔接规范等配套机制和办法。调整完善地方各级政府部门权责清单,加强标准化建设,实现同一事项的规范统一。严格执行市场准入负面清单,普遍落实“非禁即入”。

(五)深入推进“放管服”改革。分级分类推进行政审批制度改革。依托全国一体化政务服务平台等渠道,全面推行审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办、自助办”。坚决防止以备案、登记、行政确认、征求意见等方式变相设置行政许可事项。推行行政审批告知承诺制。大力归并减少各类资质资格许可事项,降低准入门槛。有序推进“证照分离”改革全覆盖,将更多涉企经营许可事项纳入改革。积极推进“一业一证”改革,探索实现“一证准营”、跨地互认通用。深化投资审批制度改革,推进投资领域行政执法监督,全面改善投资环境。全面落实证明事项告知承诺制,新设证明事项必须有法律法规或者国务院决定依据。

推动政府管理依法进行,把更多行政资源从事前审批转到事中事后监管上来。健全以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制,推进线上线下一体化监管,完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式。根据不同领域特点和风险程度确定监管内容、方式和频次,提高监管精准化水平。分领域制定全国统一、简明易行的监管规则和标准,做到标准公开、规则公平、预期合理、各负其责。

加快建设服务型政府,提高政务服务效能。全面提升政务服务水平,完善首问负责、一次告知、一窗受理、自助办理等制度。加快推进政务服务“跨省通办”,到2021年年底前基本实现高频事项“跨省通办”。大力推行“一件事一次办”,提供更多套餐式、主题式集成服务。推进线上线下深度融合,增强全国一体化政务服务平台服务能力,优化整合提升各级政务大厅“一站式”功能,全面实现政务服务事项全城通办、就近能办、异地可办。坚持传统服务与智能创新相结合,充分保障老年人基本服务需要。

(六)持续优化法治化营商环境。紧紧围绕贯彻新发展理念、构建新发展格局,打造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。深入实施《优化营商环境条例》。及时总结各地优化营商环境可复制可推广的经验做法,适时上升为法律法规制度。依法平等保护各种所有制企业产权和自主经营权,切实防止滥用行政权力排除、限制竞争行为。健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度,推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。加强政企沟通,在制定修改行政法规、规章、行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见。加强和改进反垄断与反不正当竞争执法。强化公平竞争审查制度刚性约束,及时清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,推动形成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系。

三、健全依法行政制度体系,加快推进政府治理规范化程序化法治化

坚持科学立法、民主立法、依法立法,着力实现政府立法质量和效率并重并进,增强针对性、及时性、系统性、可操作性,努力使政府治理各方面制度更加健全、更加完善。

(七)加强重要领域立法。积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、文化教育、民族宗教、生物安全、生态文明、防范风险、反垄断、涉外法治等重要领域立法,健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。制定修改传染病防治法、突发公共卫生事件应对法、国境卫生检疫法等法律制度。及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度,抓紧补齐短板,以良法善治保障新业态新模式健康发展。

加强规范共同行政行为立法,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。修改国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法。修改行政复议法、行政许可法,完善行政程序法律制度。研究制定行政备案条例、行政执法监督条例。

(八)完善立法工作机制。增强政府立法与人大立法的协同性,统筹安排相关联相配套的法律法规规章的立改废释工作。聚焦实践问题和立法需求,提高立法精细化精准化水平。完善立法论证评估制度,加大立法前评估力度,认真论证评估立法项目必要性、可行性。建立健全立法风险防范机制,将风险评估贯穿立法全过程。丰富立法形式,注重解决实际问题。积极运用新媒体新技术拓宽立法公众参与渠道,完善立法听证、民意调查机制。修改法规规章备案条例,推进政府规章层级监督,强化省级政府备案审查职责。推进区域协同立法,强化计划安排衔接、信息资源共享、联合调研论证、同步制定修改。

(九)加强行政规范性文件制定监督管理。依法制定行政规范性文件,严禁越权发文、严控发文数量、严格制发程序。建立健全行政规范性文件制定协调机制,防止政出多门、政策效应相互抵消。健全行政规范性文件动态清理工作机制。加强对行政规范性文件制定和管理工作的指导监督,推动管理制度化规范化。全面落实行政规范性文件合法性审核机制,明确审核范围,统一审核标准。严格落实行政规范性文件备案审查制度。

四、健全行政决策制度体系,不断提升行政决策公信力和执行力

坚持科学决策、民主决策、依法决策,着力实现行政决策程序规定严格落实、决策质量和效率显著提高,切实避免因决策失误产生矛盾纠纷、引发社会风险、造成重大损失。

(十)强化依法决策意识。各级行政机关负责人要牢固树立依法决策意识,严格遵循法定权限和程序作出决策,确保决策内容符合法律法规规定。行政机关主要负责人作出重大决策前,应当听取合法性审查机构的意见,注重听取法律顾问、公职律师或者有关专家的意见。把是否遵守决策程序制度、做到依法决策作为对政府部门党组(党委)开展巡视巡察和对行政机关主要负责人开展考核督察、经济责任审计的重要内容,防止个人专断、搞“一言堂”。

(十一)严格落实重大行政决策程序。严格执行《重大行政决策程序暂行条例》,增强公众参与实效,提高专家论证质量,充分发挥风险评估功能,确保所有重大行政决策都严格履行合法性审查和集体讨论决定程序。推行重大行政决策事项年度目录公开制度。涉及社会公众切身利益的重要规划、重大公共政策和措施、重大公共建设项目等,应当通过举办听证会等形式加大公众参与力度,深入开展风险评估,认真听取和反映利益相关群体的意见建议。建立健全决策过程记录和材料归档制度。

(十二)加强行政决策执行和评估。完善行政决策执行机制,决策机关应当在决策中明确执行主体、执行时限、执行反馈等内容。建立健全重大行政决策跟踪反馈制度。依法推进决策后评估工作,将决策后评估结果作为调整重大行政决策的重要依据。重大行政决策一经作出,未经法定程序不得随意变更或者停止执行。严格落实重大行政决策终身责任追究制度和责任倒查机制。

五、健全行政执法工作体系,全面推进严格规范公正文明执法

着眼提高人民群众满意度,着力实现行政执法水平普遍提升,努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义。

(十三)深化行政执法体制改革。完善权责清晰、运转顺畅、保障有力、廉洁高效的行政执法体制机制,大力提高执法执行力和公信力。继续深化综合行政执法体制改革,坚持省(自治区)原则上不设行政执法队伍,设区市与市辖区原则上只设一个行政执法层级,县(市、区、旗)一般实行“局队合一”体制,乡镇(街道)逐步实现“一支队伍管执法”的改革原则和要求。加强综合执法、联合执法、协作执法的组织指挥和统筹协调。在行政许可权、行政处罚权改革中,健全审批、监管、处罚衔接机制,防止相互脱节。稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层,坚持依法下放、试点先行,坚持权随事转、编随事转、钱随事转,确保放得下、接得住、管得好、有监督。建立健全乡镇(街道)与上一级相关部门行政执法案件移送及协调协作机制。大力推进跨领域跨部门联合执法,实现违法线索互联、执法标准互通、处理结果互认。完善行政执法与刑事司法衔接机制,加强“两法衔接”信息平台建设,推进信息共享机制化、案件移送标准和程序规范化。加快制定不同层级行政执法装备配备标准。

(十四)加大重点领域执法力度。加大食品药品、公共卫生、自然资源、生态环境、安全生产、劳动保障、城市管理、交通运输、金融服务、教育培训等关系群众切身利益的重点领域执法力度。分领域梳理群众反映强烈的突出问题,开展集中专项整治。对潜在风险大、可能造成严重不良后果的,加强日常监管和执法巡查,从源头上预防和化解违法风险。建立完善严重违法惩罚性赔偿和巨额罚款制度、终身禁入机制,让严重违法者付出应有代价。畅通违法行为投诉举报渠道,对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员依法予以奖励和严格保护。

(十五)完善行政执法程序。全面严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度。统一行政执法人员资格管理,除中央垂直管理部门外由省级政府统筹本地区行政执法人员资格考试、证件制发、在岗轮训等工作,国务院有关业务主管部门加强对本系统执法人员的专业培训,完善相关规范标准。统一行政执法案卷、文书基本标准,提高执法案卷、文书规范化水平。完善行政执法文书送达制度。全面落实行政裁量权基准制度,细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布。全面梳理、规范和精简执法事项,凡没有法律法规规章依据的一律取消。规范涉企行政检查,着力解决涉企现场检查事项多、频次高、随意检查等问题。按照行政执法类型,制定完善行政执法程序规范。全面严格落实告知制度,依法保障行政相对人陈述、申辩、提出听证申请等权利。除有法定依据外,严禁地方政府采取要求特定区域或者行业、领域的市场主体普遍停产停业的措施。行政机关内部会议纪要不得作为行政执法依据。

(十六)创新行政执法方式。广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式,努力做到宽严相济、法理相融,让执法既有力度又有温度。全面推行轻微违法行为依法免予处罚清单。建立行政执法案例指导制度,国务院有关部门和省级政府要定期发布指导案例。全面落实“谁执法谁普法”普法责任制,加强以案释法。

六、健全突发事件应对体系,依法预防处置重大突发事件

坚持运用法治思维和法治方式应对突发事件,着力实现越是工作重要、事情紧急越要坚持依法行政,严格依法实施应急举措,在处置重大突发事件中推进法治政府建设。

(十七)完善突发事件应对制度。修改突发事件应对法,系统梳理和修改应急管理相关法律法规,提高突发事件应对法治化规范化水平。健全国家应急预案体系,完善国家突发公共事件总体和专项应急预案,以及与之相衔接配套的各级各类突发事件应急预案。加强突发事件监测预警、信息报告、应急响应、恢复重建、调查评估等机制建设。健全突发事件应对征收、征用、救助、补偿制度,规范相关审批、实施程序和救济途径。完善特大城市风险治理机制,增强风险管控能力。健全规范应急处置收集、使用个人信息机制制度,切实保护公民个人信息。加快推进突发事件行政手段应用的制度化规范化,规范行政权力边界。

(十八)提高突发事件依法处置能力。增强风险防范意识,强化各地区各部门防范化解本地区本领域重大风险责任。推进应急管理综合行政执法改革,强化执法能力建设。强化突发事件依法分级分类施策,增强应急处置的针对性实效性。按照平战结合原则,完善各类突发事件应急响应处置程序和协调联动机制。定期开展应急演练,注重提升依法预防突发事件、先期处置和快速反应能力。加强突发事件信息公开和危机沟通,完善公共舆情应对机制。依法严厉打击利用突发事件哄抬物价、囤积居奇、造谣滋事、制假售假等扰乱社会秩序行为。加强突发事件应急处置法律法规教育培训,增强应急处置法治意识。

(十九)引导、规范基层组织和社会力量参与突发事件应对。完善乡镇(街道)、村(社区)应急处置组织体系,推动村(社区)依法参与预防、应对突发事件。明确社会组织、慈善组织、社会工作者、志愿者等参与突发事件应对的法律地位及其权利义务,完善激励保障措施。健全社会应急力量备案登记、调用补偿、保险保障等方面制度。

七、健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系,不断促进社会公平正义

坚持将矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在基层,着力实现人民群众权益受到公平对待、尊严获得应有尊重,推动完善信访、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。

(二十)加强行政调解工作。依法加强消费者权益保护、交通损害赔偿、治安管理、环境污染、社会保障、房屋土地征收、知识产权等方面的行政调解,及时妥善推进矛盾纠纷化解。各职能部门要规范行政调解范围和程序,组织做好教育培训,提升行政调解工作水平。坚持“三调”联动,推进行政调解与人民调解、司法调解有效衔接。

(二十一)有序推进行政裁决工作。发挥行政裁决化解民事纠纷的“分流阀”作用,建立体系健全、渠道畅通、公正便捷、裁诉衔接的裁决机制。推行行政裁决权利告知制度,规范行政裁决程序,推动有关行政机关切实履行行政裁决职责。全面梳理行政裁决事项,明确行政裁决适用范围,稳妥推进行政裁决改革试点。强化案例指导和业务培训,提升行政裁决能力。研究推进行政裁决法律制度建设。

(二十二)发挥行政复议化解行政争议主渠道作用。全面深化行政复议体制改革,整合地方行政复议职责,按照事编匹配、优化节约、按需调剂的原则,合理调配编制资源,2022年年底前基本形成公正权威、统一高效的行政复议体制。全面推进行政复议规范化、专业化、信息化建设,不断提高办案质量和效率。健全优化行政复议审理机制。县级以上各级政府建立行政复议委员会,为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意见。建立行政复议决定书以及行政复议意见书、建议书执行监督机制,实现个案监督纠错与倒逼依法行政的有机结合。全面落实行政复议决定书网上公开制度。

(二十三)加强和规范行政应诉工作。认真执行行政机关负责人出庭应诉制度。健全行政争议实质性化解机制,推动诉源治理。支持法院依法受理和审理行政案件,切实履行生效裁判。支持检察院开展行政诉讼监督工作和行政公益诉讼,积极主动履行职责或者纠正违法行为。认真做好司法建议、检察建议落实和反馈工作。

八、健全行政权力制约和监督体系,促进行政权力规范透明运行

坚持有权必有责、有责要担当、失责必追究,着力实现行政决策、执行、组织、监督既相互制约又相互协调,确保对行政权力制约和监督全覆盖、无缝隙,使党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。

(二十四)形成监督合力。坚持将行政权力制约和监督体系纳入党和国家监督体系全局统筹谋划,突出党内监督主导地位。推动党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调。积极发挥审计监督、财会监督、统计监督、执法监督、行政复议等监督作用。自觉接受纪检监察机关监督,对行政机关公职人员违法行为严格追究法律责任,依规依法给予处分。

坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重,做到依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责,既要防止问责不力,也要防止问责泛化、简单化。落实“三个区分开来”要求,建立健全担当作为的激励和保护机制,切实调动各级特别是基层政府工作人员的积极性,充分支持从实际出发担当作为、干事创业。

(二十五)加强和规范政府督查工作。县级以上政府依法组织开展政府督查工作,重点对党中央、国务院重大决策部署落实情况、上级和本级政府重要工作部署落实情况、督查对象法定职责履行情况、本级政府所属部门和下级政府的行政效能开展监督检查,保障政令畅通,督促提高行政效能、推进廉政建设、健全行政监督制度。积极发挥政府督查的激励鞭策作用,坚持奖惩并举,对成效明显的按规定加大表扬和政策激励力度,对不作为乱作为的依规依法严肃问责。进一步明确政府督查的职责、机构、程序和责任,增强政府督查工作的科学性、针对性、实效性。

(二十六)加强对行政执法制约和监督。加强行政执法监督机制和能力建设,充分发挥行政执法监督统筹协调、规范保障、督促指导作用,2024年年底前基本建成省市县乡全覆盖的比较完善的行政执法协调监督工作体系。全面落实行政执法责任,严格按照权责事项清单分解执法职权、确定执法责任。加强和完善行政执法案卷管理和评查、行政执法机关处理投诉举报、行政执法考核评议等制度建设。大力整治重点领域行政执法不作为乱作为、执法不严格不规范不文明不透明等突出问题,围绕中心工作部署开展行政执法监督专项行动。严禁下达或者变相下达罚没指标,严禁将罚没收入同作出行政处罚的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。建立并实施行政执法监督员制度。

(二十七)全面主动落实政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外,用政府更加公开透明赢得人民群众更多理解、信任和支持。大力推进决策、执行、管理、服务和结果公开,做到法定主动公开内容全部公开到位。加强公开制度化、标准化、信息化建设,提高政务公开能力和水平。全面提升政府信息公开申请办理工作质量,依法保障人民群众合理信息需求。鼓励开展政府开放日、网络问政等主题活动,增进与公众的互动交流。加快构建具有中国特色的公共企事业单位信息公开制度。

(二十八)加快推进政务诚信建设。健全政府守信践诺机制。建立政务诚信监测治理机制,建立健全政务失信记录制度,将违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法裁判等失信信息纳入全国信用信息共享平台并向社会公开。建立健全政府失信责任追究制度,加大失信惩戒力度,重点治理债务融资、政府采购、招标投标、招商引资等领域的政府失信行为。

九、健全法治政府建设科技保障体系,全面建设数字法治政府

坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政,着力实现政府治理信息化与法治化深度融合,优化革新政府治理流程和方式,大力提升法治政府建设数字化水平。

(二十九)加快推进信息化平台建设。各省(自治区、直辖市)统筹建成本地区各级互联、协同联动的政务服务平台,实现从省(自治区、直辖市)到村(社区)网上政务全覆盖。加快推进政务服务向移动端延伸,实现更多政务服务事项“掌上办”。分级分类推进新型智慧城市建设,促进城市治理转型升级。加强政府信息平台建设的统筹规划,优化整合各类数据、网络平台,防止重复建设。

建设法规规章行政规范性文件统一公开查询平台,2022年年底前实现现行有效的行政法规、部门规章、国务院及其部门行政规范性文件的统一公开查询;2023年年底前各省(自治区、直辖市)实现本地区现行有效地方性法规、规章、行政规范性文件统一公开查询。

(三十)加快推进政务数据有序共享。建立健全政务数据共享协调机制,进一步明确政务数据提供、使用、管理等各相关方的权利和责任,推动数据共享和业务协同,形成高效运行的工作机制,构建全国一体化政务大数据体系,加强政务信息系统优化整合。加快推进身份认证、电子印章、电子证照等统一认定使用,优化政务服务流程。加强对大数据的分析、挖掘、处理和应用,善于运用大数据辅助行政决策、行政立法、行政执法工作。建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。在依法保护国家安全、商业秘密、自然人隐私和个人信息的同时,推进政府和公共服务机构数据开放共享,优先推动民生保障、公共服务、市场监管等领域政府数据向社会有序开放。

(三十一)深入推进“互联网+”监管执法。加强国家“互联网+监管”系统建设,2022年年底前实现各方面监管平台数据的联通汇聚。积极推进智慧执法,加强信息化技术、装备的配置和应用。推行行政执法APP掌上执法。探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管,解决人少事多的难题。加快建设全国行政执法综合管理监督信息系统,将执法基础数据、执法程序流转、执法信息公开等汇聚一体,建立全国行政执法数据库。

十、加强党的领导,完善法治政府建设推进机制

党的领导是全面依法治国、建设法治政府的根本保证,必须坚持党总揽全局、协调各方,发挥各级党委的领导作用,把法治政府建设摆到工作全局更加突出的位置。

(三十二)加强党对法治政府建设的领导。各级党委和政府要深入学习领会习近平法治思想,把习近平法治思想贯彻落实到法治政府建设全过程和各方面。各级党委要切实履行推进法治建设领导职责,安排听取有关工作汇报,及时研究解决影响法治政府建设重大问题。各级政府要在党委统一领导下,履行法治政府建设主体责任,谋划落实好法治政府建设各项任务,主动向党委报告法治政府建设中的重大问题。各级政府及其部门主要负责人要切实履行推进本地区本部门法治政府建设第一责任人职责,作为重要工作定期部署推进、抓实抓好。各地区党委法治建设议事协调机构及其办事机构要加强法治政府建设的协调督促推动。

(三十三)完善法治政府建设推进机制。深入推进法治政府建设督察工作,2025年前实现对地方各级政府督察全覆盖。扎实做好法治政府建设示范创建活动,以创建促提升、以示范带发展,不断激发法治政府建设的内生动力。严格执行法治政府建设年度报告制度,按时向社会公开。建立健全法治政府建设指标体系,强化指标引领。加大考核力度,提升考核权重,将依法行政情况作为对地方政府、政府部门及其领导干部综合绩效考核的重要内容。

(三十四)全面加强依法行政能力建设。推动行政机关负责人带头遵守执行宪法法律,建立行政机关工作人员应知应会法律法规清单。坚持把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺,不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。健全领导干部学法用法机制,国务院各部门根据职能开展本部门本系统法治专题培训,县级以上地方各级政府负责本地区领导干部法治专题培训,地方各级政府领导班子每年应当举办两期以上法治专题讲座。市县政府承担行政执法职能的部门负责人任期内至少接受一次法治专题脱产培训。加强各部门和市县政府法治机构建设,优化基层司法所职能定位,保障人员力量、经费等与其职责任务相适应。把法治教育纳入各级政府工作人员初任培训、任职培训的必训内容。对在法治政府建设中作出突出贡献的单位和个人,按规定给予表彰奖励。

加强政府立法能力建设,有计划组织开展专题培训,做好政府立法人才培养和储备。加强行政执法队伍专业化职业化建设,在完成政治理论教育和党性教育学时的基础上,确保每人每年接受不少于60学时的业务知识和法律法规培训。加强行政复议工作队伍专业化职业化建设,完善管理办法。加强行政复议能力建设,制定行政复议执业规范。加强法律顾问和公职律师队伍建设,提升法律顾问和公职律师参与重大决策的能力水平。加强行政裁决工作队伍建设。

(三十五)加强理论研究和舆论宣传。加强中国特色社会主义法治政府理论研究。鼓励、推动高等法学院校成立法治政府建设高端智库和研究教育基地。建立法治政府建设评估专家库,提升评估专业化水平。加大法治政府建设成就经验宣传力度,传播中国政府法治建设的时代强音。

各地区各部门要全面准确贯彻本纲要精神和要求,压实责任、狠抓落实,力戒形式主义、官僚主义。中央依法治国办要抓好督促落实,确保纲要各项任务措施落到实处。(新华社)

人民检察院公益诉讼办案规则

中华人民共和国最高人民检察院
公 告

《人民检察院公益诉讼办案规则》已经2020年9月28日最高人民检察院第十三届检察委员会第五十二次会议通过,现予公布,自2021年7月1日起施行。

最高人民检察院
2021年6月29日

人民检察院公益诉讼办案规则
(2020年9月28日最高人民检察院第十三届检察委员会第五十二次会议通过,现予公布,自2021年7月1日起施行)

目 录
第一章 总 则
第二章 一般规定
第一节 管 辖
第二节 回 避
第三节 立 案
第四节 调 查
第五节 提起诉讼
第六节 出席第一审法庭
第七节 上 诉
第八节 诉讼监督
第三章 行政公益诉讼
第一节 立案与调查
第二节 检察建议
第三节 提起诉讼
第四章 民事公益诉讼
第一节 立案与调查
第二节 公 告
第三节 提起诉讼
第四节 支持起诉
第五章 其他规定
第六章 附 则

 

第一章 总 则

第一条 为了规范人民检察院履行公益诉讼检察职责,加强对国家利益和社会公共利益的保护,根据《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律规定,结合人民检察院工作实际,制定本规则。
第二条 人民检察院办理公益诉讼案件的任务,是通过依法独立行使检察权,督促行政机关依法履行监督管理职责,支持适格主体依法行使公益诉权,维护国家利益和社会公共利益,维护社会公平正义,维护宪法和法律权威,促进国家治理体系和治理能力现代化。
第三条 人民检察院办理公益诉讼案件,应当遵守宪法、法律和相关法规,秉持客观公正立场,遵循相关诉讼制度的基本原则和程序规定,坚持司法公开。
第四条 人民检察院通过提出检察建议、提起诉讼和支持起诉等方式履行公益诉讼检察职责。
第五条 人民检察院办理公益诉讼案件,由检察官、检察长、检察委员会在各自职权范围内对办案事项作出决定,并依照规定承担相应司法责任。
检察官在检察长领导下开展工作。重大办案事项,由检察长决定。检察长可以根据案件情况,提交检察委员会讨论决定。其他办案事项,检察长可以自行决定,也可以授权检察官决定。
以人民检察院名义制发的法律文书,由检察长签发;属于检察官职权范围内决定事项的,检察长可以授权检察官签发。
第六条 人民检察院办理公益诉讼案件,根据案件情况,可以由一名检察官独任办理,也可以由两名以上检察官组成办案组办理。由检察官办案组办理的,检察长应当指定一名检察官担任主办检察官,组织、指挥办案组办理案件。
检察官办理案件,可以根据需要配备检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员等检察辅助人员。检察辅助人员依照法律规定承担相应的检察辅助事务。
第七条 负责公益诉讼检察的部门负责人对本部门的办案活动进行监督管理。需要报请检察长决定的事项,应当先由部门负责人审核。部门负责人可以主持召开检察官联席会议进行讨论,也可以直接报请检察长决定。
第八条 检察长不同意检察官处理意见的,可以要求检察官复核,也可以直接作出决定,或者提请检察委员会讨论决定。
检察官执行检察长决定时,认为决定错误的,应当书面提出意见。检察长不改变原决定的,检察官应当执行。
第九条 人民检察院提起诉讼或者支持起诉的民事、行政公益诉讼案件,由负责民事、行政检察的部门或者办案组织分别履行诉讼监督的职责。
第十条 最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的公益诉讼检察工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的公益诉讼检察工作。
上级人民检察院对下级人民检察院作出的决定,有权予以撤销或者变更;发现下级人民检察院办理的案件有错误的,有权指令下级人民检察院予以纠正。
下级人民检察院对上级人民检察院的决定应当执行。如果认为有错误的,应当在执行的同时向上级人民检察院报告。
第十一条 人民检察院办理公益诉讼案件,实行一体化工作机制,上级人民检察院根据办案需要,可以交办、提办、督办、领办案件。
上级人民检察院可以依法统一调用辖区的检察人员办理案件,调用的决定应当以书面形式作出。被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行调查、出庭等职责。
第十二条 人民检察院办理公益诉讼案件,依照规定接受人民监督员监督。

第二章 一般规定

第一节 管 辖
第十三条 人民检察院办理行政公益诉讼案件,由行政机关对应的同级人民检察院立案管辖。
行政机关为人民政府,由上一级人民检察院管辖更为适宜的,也可以由上一级人民检察院立案管辖。
第十四条 人民检察院办理民事公益诉讼案件,由违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地基层人民检察院立案管辖。
刑事附带民事公益诉讼案件,由办理刑事案件的人民检察院立案管辖。
第十五条 设区的市级以上人民检察院管辖本辖区内重大、复杂的案件。公益损害范围涉及两个以上行政区划的公益诉讼案件,可以由共同的上一级人民检察院管辖。
第十六条 人民检察院立案管辖与人民法院诉讼管辖级别、地域不对应的,具有管辖权的人民检察院可以立案,需要提起诉讼的,应当将案件移送有管辖权人民法院对应的同级人民检察院。
第十七条 上级人民检察院可以根据办案需要,将下级人民检察院管辖的公益诉讼案件指定本辖区内其他人民检察院办理。
最高人民检察院、省级人民检察院和设区的市级人民检察院可以根据跨区域协作工作机制规定,将案件指定或移送相关人民检察院跨行政区划管辖。基层人民检察院可以根据跨区域协作工作机制规定,将案件移送相关人民检察院跨行政区划管辖。
人民检察院对管辖权发生争议的,由争议双方协商解决。协商不成的,报共同的上级人民检察院指定管辖。
第十八条 上级人民检察院认为确有必要的,可以办理下级人民检察院管辖的案件,也可以将本院管辖的案件交下级人民检察院办理。
下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的,可以报请上级人民检察院决定。

第二节 回 避
第十九条 检察人员具有下列情形之一的,应当自行回避,当事人、诉讼代理人有权申请其回避:
(一)是行政公益诉讼行政机关法定代表人或者主要负责人、诉讼代理人近亲属,或者有其他关系,可能影响案件公正办理的;
(二)是民事公益诉讼当事人、诉讼代理人近亲属,或者有其他关系,可能影响案件公正办理的。
应当回避的检察人员,本人没有自行回避,当事人及其诉讼代理人也没有申请其回避的,检察长或者检察委员会应当决定其回避。
前两款规定,适用于翻译人员、鉴定人、勘验人等。
第二十条 检察人员自行回避的,应当书面或者口头提出,并说明理由。口头提出的,应当记录在卷。
第二十一条 当事人及其诉讼代理人申请回避的,应当书面或者口头提出,并说明理由。口头提出的,应当记录在卷。
被申请回避的人员在人民检察院作出是否回避的决定前,不停止参与本案工作。
第二十二条 检察长的回避,由检察委员会讨论决定;检察人员和其他人员的回避,由检察长决定。检察委员会讨论检察长回避问题时,由副检察长主持。
第二十三条 人民检察院对当事人提出的回避申请,应当在收到申请后三日内作出决定,并通知申请人。申请人对决定不服的,可以在接到决定时向原决定机关申请复议一次。人民检察院应当在三日内作出复议决定,并通知复议申请人。复议期间,被申请回避的人员不停止参与本案工作。

第三节 立 案
第二十四条 公益诉讼案件线索的来源包括:
(一)自然人、法人和非法人组织向人民检察院控告、举报的;
(二)人民检察院在办案中发现的;
(三)行政执法信息共享平台上发现的;
(四)国家机关、社会团体和人大代表、政协委员等转交的;
(五)新闻媒体、社会舆论等反映的;
(六)其他在履行职责中发现的。
第二十五条 人民检察院对公益诉讼案件线索实行统一登记备案管理制度。重大案件线索应当向上一级人民检察院备案。
人民检察院其他部门发现公益诉讼案件线索的,应当将有关材料及时移送负责公益诉讼检察的部门。
第二十六条 人民检察院发现公益诉讼案件线索不属于本院管辖的,应当制作《移送案件线索通知书》,移送有管辖权的同级人民检察院,受移送的人民检察院应当受理。受移送的人民检察院认为不属于本院管辖的,应当报告上级人民检察院,不得自行退回原移送线索的人民检察院或者移送其他人民检察院。
人民检察院发现公益诉讼案件线索属于上级人民检察院管辖的,应当制作《报请移送案件线索意见书》,报请移送上级人民检察院。
第二十七条 人民检察院应当对公益诉讼案件线索的真实性、可查性等进行评估,必要时可以进行初步调查,并形成《初步调查报告》。
第二十八条 人民检察院经过评估,认为国家利益或者社会公共利益受到侵害,可能存在违法行为的,应当立案调查。
第二十九条 对于国家利益或者社会公共利益受到严重侵害,人民检察院经初步调查仍难以确定不依法履行监督管理职责的行政机关或者违法行为人的,也可以立案调查。
第三十条 检察官对案件线索进行评估后提出立案或者不立案意见的,应当制作《立案审批表》,经过初步调查的附《初步调查报告》,报请检察长决定后制作《立案决定书》或者《不立案决定书》。
第三十一条 负责公益诉讼检察的部门在办理公益诉讼案件过程中,发现涉嫌犯罪或者职务违法、违纪线索的,应当依照规定移送本院相关检察业务部门或者其他有管辖权的主管机关。

第四节 调 查
第三十二条 人民检察院办理公益诉讼案件,应当依法、客观、全面调查收集证据。
第三十三条 人民检察院在调查前应当制定调查方案,确定调查思路、方法、步骤以及拟收集的证据清单等。
第三十四条 人民检察院办理公益诉讼案件的证据包括书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人陈述、鉴定意见、专家意见、勘验笔录等。
第三十五条 人民检察院办理公益诉讼案件,可以采取以下方式开展调查和收集证据:
(一)查阅、调取、复制有关执法、诉讼卷宗材料等;
(二)询问行政机关工作人员、违法行为人以及行政相对人、利害关系人、证人等;
(三)向有关单位和个人收集书证、物证、视听资料、电子数据等证据;
(四)咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;
(五)委托鉴定、评估、审计、检验、检测、翻译;
(六)勘验物证、现场;
(七)其他必要的调查方式。
人民检察院开展调查和收集证据不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施。
第三十六条 人民检察院开展调查和收集证据,应当由两名以上检察人员共同进行。检察官可以组织司法警察、检察技术人员参加,必要时可以指派或者聘请其他具有专门知识的人参与。根据案件实际情况,也可以商请相关单位协助进行。
在调查收集证据过程中,检察人员可以依照有关规定使用执法记录仪、自动检测仪等办案设备和无人机航拍、卫星遥感等技术手段。
第三十七条 询问应当个别进行。检察人员在询问前应当出示工作证,询问过程中应当制作《询问笔录》。被询问人确认无误后,签名或者盖章。被询问人拒绝签名盖章的,应当在笔录上注明。
第三十八条 需要向有关单位或者个人调取物证、书证的,应当制作《调取证据通知书》和《调取证据清单》,持上述文书调取有关证据材料。
调取书证应当调取原件,调取原件确有困难或者因保密需要无法调取原件的,可以调取复制件。书证为复制件的,应当注明调取人、提供人、调取时间、证据出处和“本复制件与原件核对一致”等字样,并签字、盖章。书证页码较多的,加盖骑缝章。
调取物证应当调取原物,调取原物确有困难的,可以调取足以反映原物外形或者内容的照片、录像或者复制品等其他证据材料。
第三十九条 人民检察院应当收集提取视听资料、电子数据的原始存储介质,调取原始存储介质确有困难或者因保密需要无法调取的,可以调取复制件。调取复制件的,应当说明其来源和制作经过。
人民检察院自行收集提取视听资料、电子数据的,应当注明收集时间、地点、收集人员及其他需要说明的情况。
第四十条 人民检察院可以就专门性问题书面或者口头咨询有关专业人员、相关部门或者行业协会的意见。
口头咨询的,应当制作笔录,由接受咨询的专业人员签名或者盖章。书面咨询的,应当由出具咨询意见的专业人员或者单位签名、盖章。
第四十一条 人民检察院对专门性问题认为确有必要鉴定、评估、审计、检验、检测、翻译的,可以委托具备资格的机构进行鉴定、评估、审计、检验、检测、翻译,委托时应当制作《委托鉴定(评估、审计、检验、检测、翻译)函》。
第四十二条 人民检察院认为确有必要的,可以勘验物证或者现场。
勘验应当在检察官的主持下,由两名以上检察人员进行,可以邀请见证人参加。必要时,可以指派或者聘请有专门知识的人进行。勘验情况和结果应当制作笔录,由参加勘验的人员、见证人签名或者盖章。
检察技术人员可以依照相关规定在勘验过程中进行取样并进行快速检测。
第四十三条 人民检察院办理公益诉讼案件,需要异地调查收集证据的,可以自行调查或者委托当地同级人民检察院进行。委托时应当出具委托书,载明需要调查的对象、事项及要求。受委托人民检察院应当在收到委托书之日起三十日内完成调查,并将情况回复委托的人民检察院。
第四十四条 人民检察院可以依照规定组织听证,听取听证员、行政机关、违法行为人、行政相对人、受害人代表等相关各方意见,了解有关情况。
听证形成的书面材料是人民检察院依法办理公益诉讼案件的重要参考。
第四十五条 行政机关及其工作人员拒绝或者妨碍人民检察院调查收集证据的,人民检察院可以向同级人大常委会报告,向同级纪检监察机关通报,或者通过上级人民检察院向其上级主管机关通报。

第五节 提起诉讼
第四十六条 人民检察院对于符合起诉条件的公益诉讼案件,应当依法向人民法院提起诉讼。
人民检察院提起公益诉讼,应当向人民法院提交公益诉讼起诉书和相关证据材料。起诉书的主要内容包括:
(一)公益诉讼起诉人;
(二)被告的基本信息;
(三)诉讼请求及所依据的事实和理由。
公益诉讼起诉书应当自送达人民法院之日起五日内报上一级人民检察院备案。
第四十七条 人民检察院办理行政公益诉讼案件,审查起诉期限为一个月,自检察建议整改期满之日起计算。
人民检察院办理民事公益诉讼案件,审查起诉期限为三个月,自公告期满之日起计算。
移送其他人民检察院起诉的,受移送的人民检察院审查起诉期限自收到案件之日起计算。
重大、疑难、复杂案件需要延长审查起诉期限的,行政公益诉讼案件经检察长批准后可以延长一个月,还需要延长的,报上一级人民检察院批准,上一级人民检察院认为已经符合起诉条件的,可以依照本规则第十七条规定指定本辖区内其他人民检察院提起诉讼。民事公益诉讼案件经检察长批准后可以延长一个月,还需要延长的,报上一级人民检察院批准。
第四十八条 人民检察院办理公益诉讼案件,委托鉴定、评估、审计、检验、检测、翻译期间不计入审查起诉期限。

第六节 出席第一审法庭
第四十九条 人民检察院提起公益诉讼的案件,应当派员出庭履行职责,参加相关诉讼活动。
人民检察院应当自收到人民法院出庭通知书之日起三日内向人民法院提交《派员出庭通知书》。《派员出庭通知书》应当写明出庭人员的姓名、法律职务以及出庭履行的职责。
人民检察院应当指派检察官出席第一审法庭,检察官助理可以协助检察官出庭,并根据需要配备书记员担任记录及其他辅助工作。涉及专门性、技术性问题,可以指派或者聘请有专门知识的人协助检察官出庭。
第五十条 人民法院通知人民检察院派员参加证据交换、庭前会议的,由出席法庭的检察人员参加。人民检察院认为有必要的,可以商人民法院组织证据交换或者召开庭前会议。
第五十一条 出庭检察人员履行以下职责:
(一)宣读公益诉讼起诉书;
(二)对人民检察院调查收集的证据予以出示和说明,对相关证据进行质证;
(三)参加法庭调查、进行辩论,并发表出庭意见;
(四)依法从事其他诉讼活动。
第五十二条 出庭检察人员应当客观、全面地向法庭出示证据。根据庭审情况合理安排举证顺序,分组列举证据,可以使用多媒体等示证方式。质证应当围绕证据的真实性、合法性、关联性展开。
第五十三条 出庭检察人员向被告、证人、鉴定人、勘验人等发问应当遵循下列要求:
(一)围绕案件基本事实和争议焦点进行发问;
(二)与调查收集的证据相互支撑;
(三)不得使用带有人身攻击或者威胁性的语言和方式。
第五十四条 出庭检察人员可以申请人民法院通知证人、鉴定人、有专门知识的人出庭作证或者提出意见。
第五十五条 出庭检察人员在法庭审理期间,发现需要补充调查的,可以在法庭休庭后进行补充调查。
第五十六条 出庭检察人员参加法庭辩论,应结合法庭调查情况,围绕双方在事实、证据、法律适用等方面的争议焦点发表辩论意见。
第五十七条 出庭检察人员应当结合庭审情况,客观公正发表出庭意见。

第七节 上 诉
第五十八条 人民检察院应当在收到人民法院第一审公益诉讼判决书、裁定书后三日内报送上一级人民检察院备案。
人民检察院认为第一审公益诉讼判决、裁定确有错误的,应当提出上诉。
提出上诉的,由提起诉讼的人民检察院决定。上一级人民检察院应当同步审查进行指导。
第五十九条 人民检察院提出上诉的,应当制作公益诉讼上诉书。公益诉讼上诉书的主要内容包括:
(一)公益诉讼上诉人;
(二)被上诉人的基本情况;
(三)原审人民法院名称、案件编号和案由;
(四)上诉请求和事实理由。
第六十条 人民检察院应当在上诉期限内通过原审人民法院向上一级人民法院提交公益诉讼上诉书,并将副本连同相关证据材料报送上一级人民检察院。
第六十一条 上一级人民检察院认为上诉不当的,应当指令下级人民检察院撤回上诉。
上一级人民检察院在上诉期限内,发现下级人民检察院应当上诉而没有提出上诉的,应当指令下级人民检察院依法提出上诉。
第六十二条 被告不服第一审公益诉讼判决、裁定上诉的,人民检察院应当在收到上诉状副本后三日内报送上一级人民检察院,提起诉讼的人民检察院和上一级人民检察院应当全面审查案卷材料。
第六十三条 人民法院决定开庭审理的上诉案件,提起诉讼的人民检察院和上一级人民检察院应当共同派员出席第二审法庭。
人民检察院应当在出席第二审法庭之前向人民法院提交《派员出庭通知书》,载明人民检察院出庭检察人员的姓名、法律职务以及出庭履行的职责等。

第八节 诉讼监督
第六十四条 最高人民检察院发现各级人民法院、上级人民检察院发现下级人民法院已经发生法律效力的公益诉讼判决、裁定确有错误,损害国家利益或者社会公共利益的,应当依法提出抗诉。
第六十五条 人民法院决定开庭审理的公益诉讼再审案件,与人民法院对应的同级人民检察院应当派员出席法庭。
第六十六条 人民检察院发现人民法院公益诉讼审判程序违反法律规定,或者审判人员有《中华人民共和国法官法》第四十六条规定的违法行为,可能影响案件公正审判、执行的,或者人民法院在公益诉讼案件判决生效后不依法移送执行或者执行活动违反法律规定的,应当依法向同级人民法院提出检察建议。

第三章 行政公益诉讼

第一节 立案与调查
第六十七条 人民检察院经过对行政公益诉讼案件线索进行评估,认为同时存在以下情形的,应当立案:
(一)国家利益或者社会公共利益受到侵害;
(二)生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、未成年人保护等领域对保护国家利益或者社会公共利益负有监督管理职责的行政机关可能违法行使职权或者不作为。
第六十八条 人民检察院对于符合本规则第六十七条规定的下列情形,应当立案:
(一)对于行政机关作出的行政决定,行政机关有强制执行权而怠于强制执行,或者没有强制执行权而怠于申请人民法院强制执行的;
(二)在人民法院强制执行过程中,行政机关违法处分执行标的的;
(三)根据地方裁执分离规定,人民法院将行政强制执行案件交由有强制执行权的行政机关执行,行政机关不依法履职的;
(四)其他行政强制执行中行政机关违法行使职权或者不作为的情形。
第六十九条 对于同一侵害国家利益或者社会公共利益的损害后果,数个负有不同监督管理职责的行政机关均可能存在不依法履行职责情形的,人民检察院可以对数个行政机关分别立案。
人民检察院在立案前发现同一行政机关对多个同一性质的违法行为可能存在不依法履行职责情形的,应当作为一个案件立案。在发出检察建议前发现其他同一性质的违法行为的,应当与已立案案件一并处理。
第七十条 人民检察院决定立案的,应当在七日内将《立案决定书》送达行政机关,并可以就其是否存在违法行使职权或者不作为、国家利益或者社会公共利益受到侵害的后果、整改方案等事项进行磋商。
磋商可以采取召开磋商座谈会、向行政机关发送事实确认书等方式进行,并形成会议记录或者纪要等书面材料。
第七十一条 人民检察院办理行政公益诉讼案件,围绕以下事项进行调查:
(一)国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实;
(二)行政机关的监督管理职责;
(三)行政机关不依法履行职责的行为;
(四)行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害的关联性;
(五)其他需要查明的事项。
第七十二条 人民检察院认定行政机关监督管理职责的依据为法律法规规章,可以参考行政机关的“三定”方案、权力清单和责任清单等。
第七十三条 调查结束,检察官应当制作《调查终结报告》,区分情况提出以下处理意见:
(一)终结案件;
(二)提出检察建议。
第七十四条 经调查,人民检察院认为存在下列情形之一的,应当作出终结案件决定:
(一)行政机关未违法行使职权或者不作为的;
(二)国家利益或者社会公共利益已经得到有效保护的;
(三)行政机关已经全面采取整改措施依法履行职责的;
(四)其他应当终结案件的情形。
终结案件的,应当报检察长决定,并制作《终结案件决定书》送达行政机关。

第二节 检察建议
第七十五条 经调查,人民检察院认为行政机关不依法履行职责,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当报检察长决定向行政机关提出检察建议,并于《检察建议书》送达之日起五日内向上一级人民检察院备案。
《检察建议书》应当包括以下内容:
(一)行政机关的名称;
(二)案件来源;
(三)国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实;
(四)认定行政机关不依法履行职责的事实和理由;
(五)提出检察建议的法律依据;
(六)建议的具体内容;
(七)行政机关整改期限;
(八)其他需要说明的事项。
《检察建议书》的建议内容应当与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接。
第七十六条 人民检察院决定提出检察建议的,应当在三日内将《检察建议书》送达行政机关。
行政机关拒绝签收的,应当在送达回证上记录,把《检察建议书》留在其住所地,并可以采用拍照、录像等方式记录送达过程。
人民检察院可以采取宣告方式向行政机关送达《检察建议书》,必要时,可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参加。
第七十七条 提出检察建议后,人民检察院应当对行政机关履行职责的情况和国家利益或者社会公共利益受到侵害的情况跟进调查,收集相关证据材料。
第七十八条 行政机关在法律、司法解释规定的整改期限内已依法作出行政决定或者制定整改方案,但因突发事件等客观原因不能全部整改到位,且没有怠于履行监督管理职责情形的,人民检察院可以中止审查。
中止审查的,应当经检察长批准,制作《中止审查决定书》,并报送上一级人民检察院备案。中止审查的原因消除后,应当恢复审查并制作《恢复审查决定书》。
第七十九条 经过跟进调查,检察官应当制作《审查终结报告》,区分情况提出以下处理意见:
(一)终结案件;
(二)提起行政公益诉讼;
(三)移送其他人民检察院处理。
第八十条 经审查,人民检察院发现有本规则第七十四条第一款规定情形之一的,应当终结案件。
第三节 提起诉讼
第八十一条 行政机关经检察建议督促仍然没有依法履行职责,国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态的,人民检察院应当依法提起行政公益诉讼。
第八十二条 有下列情形之一的,人民检察院可以认定行政机关未依法履行职责:
(一)逾期不回复检察建议,也没有采取有效整改措施的;
(二)已经制定整改措施,但没有实质性执行的;
(三)虽按期回复,但未采取整改措施或者仅采取部分整改措施的;
(四)违法行为人已经被追究刑事责任或者案件已经移送刑事司法机关处理,但行政机关仍应当继续依法履行职责的;
(五)因客观障碍导致整改方案难以按期执行,但客观障碍消除后未及时恢复整改的;
(六)整改措施违反法律法规规定的;
(七)其他没有依法履行职责的情形。
第八十三条 人民检察院可以根据行政机关的不同违法情形,向人民法院提出确认行政行为违法或者无效、撤销或者部分撤销违法行政行为、依法履行法定职责、变更行政行为等诉讼请求。
依法履行法定职责的诉讼请求中不予载明行政相对人承担具体义务或者减损具体权益的事项。
第八十四条 在行政公益诉讼案件审理过程中,行政机关已经依法履行职责而全部实现诉讼请求的,人民检察院可以撤回起诉。确有必要的,人民检察院可以变更诉讼请求,请求判决确认行政行为违法。
人民检察院决定撤回起诉或者变更诉讼请求的,应当经检察长决定后制作《撤回起诉决定书》或者《变更诉讼请求决定书》,并在三日内提交人民法院。

第四章 民事公益诉讼

第一节 立案与调查
第八十五条 人民检察院经过对民事公益诉讼线索进行评估,认为同时存在以下情形的,应当立案:
(一)社会公共利益受到损害;
(二)可能存在破坏生态环境和资源保护,食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益,侵犯未成年人合法权益,侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的违法行为。
第八十六条 人民检察院立案后,应当调查以下事项:
(一)违法行为人的基本情况;
(二)违法行为人实施的损害社会公共利益的行为;
(三)社会公共利益受到损害的类型、具体数额或者修复费用等;
(四)违法行为与损害后果之间的因果关系;
(五)违法行为人的主观过错情况;
(六)违法行为人是否存在免除或者减轻责任的相关事实;
(七)其他需要查明的事项。
对于污染环境、破坏生态等应当由违法行为人依法就其不承担责任或者减轻责任,及其行为与损害后果之间不存在因果关系承担举证责任的案件,可以重点调查(一)(二)(三)项以及违法行为与损害后果之间的关联性。
第八十七条 人民检察院办理涉及刑事犯罪的民事公益诉讼案件,在刑事案件的委托鉴定评估中,可以同步提出公益诉讼案件办理的鉴定评估需求。
第八十八条 刑事侦查中依法收集的证据材料,可以在基于同一违法事实提起的民事公益诉讼案件中作为证据使用。
第八十九条 调查结束,检察官应当制作《调查终结报告》,区分情况提出以下处理意见:
(一)终结案件;
(二)发布公告。
第九十条 经调查,人民检察院发现存在以下情形之一的,应当终结案件:
(一)不存在违法行为的;
(二)生态环境损害赔偿权利人与赔偿义务人经磋商达成赔偿协议,或者已经提起生态环境损害赔偿诉讼的;
(三)英雄烈士等的近亲属不同意人民检察院提起公益诉讼的;
(四)其他适格主体依法向人民法院提起诉讼的;
(五)社会公共利益已经得到有效保护的;
(六)其他应当终结案件的情形。
有前款(二)(三)(四)项情形之一,人民检察院支持起诉的除外。
终结案件的,应当报请检察长决定,并制作《终结案件决定书》。

第二节 公 告
第九十一条 经调查,人民检察院认为社会公共利益受到损害,存在违法行为的,应当依法发布公告。公告应当包括以下内容:
(一)社会公共利益受到损害的事实;
(二)告知适格主体可以向人民法院提起诉讼,符合启动生态环境损害赔偿程序条件的案件,告知赔偿权利人启动生态环境损害赔偿程序;
(三)公告期限;
(四)联系人、联系电话;
(五)公告单位、日期。
公告应当在具有全国影响的媒体发布,公告期间为三十日。
第九十二条 人民检察院办理侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉的民事公益诉讼案件,可以直接征询英雄烈士等的近亲属的意见。被侵害的英雄烈士等人数众多、难以确定近亲属,或者直接征询近亲属意见确有困难的,也可以通过公告的方式征询英雄烈士等的近亲属的意见。
第九十三条 发布公告后,人民检察院应当对赔偿权利人启动生态环境损害赔偿程序情况、适格主体起诉情况、英雄烈士等的近亲属提起民事诉讼情况,以及社会公共利益受到损害的情况跟进调查,收集相关证据材料。
第九十四条 经过跟进调查,检察官应当制作《审查终结报告》,区分情况提出以下处理意见:
(一)终结案件;
(二)提起民事公益诉讼;
(三)移送其他人民检察院处理。
第九十五条 经审查,人民检察院发现有本规则第九十条规定情形之一的,应当终结案件。

 

第三节 提起诉讼
第九十六条 有下列情形之一,社会公共利益仍然处于受损害状态的,人民检察院应当提起民事公益诉讼:
(一)生态环境损害赔偿权利人未启动生态环境损害赔偿程序,或者经过磋商未达成一致,赔偿权利人又不提起诉讼的;
(二)没有适格主体,或者公告期满后适格主体不提起诉讼的;
(三)英雄烈士等没有近亲属,或者近亲属不提起诉讼的。
第九十七条 人民检察院在刑事案件提起公诉时,对破坏生态环境和资源保护,食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益,侵犯未成年人合法权益,侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的违法行为,可以向人民法院提起刑事附带民事公益诉讼。
第九十八条 人民检察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等诉讼请求。
针对不同领域案件,还可以提出以下诉讼请求:
(一)破坏生态环境和资源保护领域案件,可以提出要求被告以补植复绿、增殖放流、土地复垦等方式修复生态环境的诉讼请求,或者支付生态环境修复费用,赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失造成的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失等诉讼请求,被告违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的,可以提出惩罚性赔偿等诉讼请求;
(二)食品药品安全领域案件,可以提出要求被告召回并依法处置相关食品药品以及承担相关费用和惩罚性赔偿等诉讼请求;
(三)英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉保护案件,可以提出要求被告消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等诉讼请求。
人民检察院为诉讼支出的鉴定评估、专家咨询等费用,可以在起诉时一并提出由被告承担的诉讼请求。
第九十九条 民事公益诉讼案件可以依法在人民法院主持下进行调解。调解协议不得减免诉讼请求载明的民事责任,不得损害社会公共利益。
诉讼请求全部实现的,人民检察院可以撤回起诉。人民检察院决定撤回起诉的,应当经检察长决定后制作《撤回起诉决定书》,并在三日内提交人民法院。

第四节 支持起诉
第一百条 下列案件,人民检察院可以支持起诉:
(一)生态环境损害赔偿权利人提起的生态环境损害赔偿诉讼案件;
(二)适格主体提起的民事公益诉讼案件;
(三)英雄烈士等的近亲属提起的维护英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉的民事诉讼案件;
(四)军人和因公牺牲军人、病故军人遗属提起的侵害军人荣誉、名誉和其他相关合法权益的民事诉讼案件;
(五)其他依法可以支持起诉的公益诉讼案件。
第一百零一条 人民检察院可以采取提供法律咨询、向人民法院提交支持起诉意见书、协助调查取证、出席法庭等方式支持起诉。
第一百零二条 人民检察院在向人民法院提交支持起诉意见书后,发现有以下不适合支持起诉情形的,可以撤回支持起诉:
(一)原告无正当理由变更、撤回部分诉讼请求,致使社会公共利益不能得到有效保护的;
(二)原告撤回起诉或者与被告达成和解协议,致使社会公共利益不能得到有效保护的;
(三)原告请求被告承担的律师费以及为诉讼支出的其他费用过高,对社会公共利益保护产生明显不利影响的;
(四)其他不适合支持起诉的情形。
人民检察院撤回支持起诉的,应当制作《撤回支持起诉决定书》,在三日内提交人民法院,并发送原告。
第一百零三条 人民检察院撤回支持起诉后,认为适格主体提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益,符合立案条件的,可以另行立案。

第五章 其他规定
第一百零四条 办理公益诉讼案件的人民检察院对涉及法律适用、办案程序、司法政策等问题,可以依照有关规定向上级人民检察院请示。
第一百零五条 本规则所涉及的法律文书格式,由最高人民检察院统一制定。
第一百零六条 各级人民检察院办理公益诉讼案件,应当依照有关规定及时归档。
第一百零七条 人民检察院提起公益诉讼,不需要交纳诉讼费用。

第六章 附 则
第一百零八条 军事检察院等专门人民检察院办理公益诉讼案件,适用本规则和其他有关规定。
第一百零九条 本规则所称检察官,包括检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员。
本规则所称检察人员,包括检察官和检察辅助人员。
第一百一十条 《中华人民共和国军人地位和权益保障法》《中华人民共和国安全生产法(2021修正)》等法律施行后,人民检察院办理公益诉讼案件的范围相应调整。
第一百一十一条 本规则未规定的其他事项,适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。
第一百一十二条 本规则自2021年7月1日起施行。
最高人民检察院以前发布的司法解释和规范性文件与本规则不一致的,以本规则为准。

 

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中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见(2021年6月15日)

人民检察院是国家的法律监督机关,是保障国家法律统一正确实施的司法机关,是保护国家利益和社会公共利益的重要力量,是国家监督体系的重要组成部分,在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,各级检察机关认真贯彻党中央决策部署,依法忠实履行法律监督职责,为促进经济社会发展作出了积极贡献。进入新发展阶段,与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求相比,法律执行和实施仍是亟需补齐的短板,检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分。为进一步加强党对检察工作的绝对领导,确保检察机关依法履行宪法法律赋予的法律监督职责,现就加强新时代检察机关法律监督工作提出如下意见。

 

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,深入贯彻习近平法治思想,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局,讲政治、顾大局、谋发展、重自强,以高度的政治自觉依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能,实现各项检察工作全面协调充分发展,推动检察机关法律监督与其他各类监督有机贯通、相互协调,全面深化司法体制改革,大力推进检察队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设,着力提高法律监督能力水平,为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化不断作出新贡献。

二、充分发挥法律监督职能作用,为大局服务、为人民司法

1.坚决维护国家安全和社会大局稳定。坚持总体国家安全观,积极投入更高水平的平安中国建设。坚决防范和依法惩治分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等犯罪,提高维护国家安全能力。常态化开展扫黑除恶斗争,实现常治长效。依法惩治和有效预防网络犯罪,推动健全网络综合治理体系,营造清朗的网络空间。根据犯罪情况和治安形势变化,准确把握宽严相济刑事政策,落实认罪认罚从宽制度,严格依法适用逮捕羁押措施,促进社会和谐稳定。积极参与社会治安防控体系建设,促进提高社会治理法治化水平。

2.服务保障经济社会高质量发展。准确把握新发展阶段,深入贯彻新发展理念,服务构建新发展格局,充分发挥检察职能作用,为经济社会高质量发展提供有力司法保障。依法参与金融风险防范化解工作,服务巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴,加强生态文明司法保护。依法维护企业合法权益。加强知识产权司法保护,服务保障创新驱动发展。加强区域执法司法协作,服务保障国家重大战略实施。深化国际司法合作,坚决维护司法主权、捍卫国家利益。

3.切实加强民生司法保障。坚持以人民为中心的发展思想,顺应新时代人民对美好生活的新需求,依法从严惩治危害食品药品安全、污染环境、危害安全生产等犯罪,切实保障民生福祉。抓住人民群众反映强烈的执法不严、司法不公等问题,加大法律监督力度,维护社会公平正义。坚持和发展新时代“枫桥经验”,健全控告申诉检察工作机制,完善办理群众信访制度,引入听证等方式审查办理疑难案件,有效化解矛盾纠纷。强化未成年人司法保护,完善专业化与社会化相结合的保护体系。

4.积极引领社会法治意识。将社会主义核心价值观融入法律监督,通过促进严格执法、公正司法,规范社会行为、引领社会风尚。定期分析公布法律监督工作有关情况,深化检务公开,提升司法公信力,以司法公正引领社会公正。落实“谁执法谁普法”普法责任制,及时发布指导性案例和典型案例,加强法律文书说理和以案释法,深化法治进校园、进社区等活动,促进全民法治观念养成。

三、全面提升法律监督质量和效果,维护司法公正

5.健全行政执法和刑事司法衔接机制。完善检察机关与行政执法机关、公安机关、审判机关、司法行政机关执法司法信息共享、案情通报、案件移送制度,实现行政处罚与刑事处罚依法对接。对于行政执法机关不依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件的,检察机关要依法监督。发现行政执法人员涉嫌职务违法或者职务犯罪线索的,移交监察机关处理。健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度。

6.强化刑事立案、侦查活动和审判活动监督。及时发现和纠正应当立案而不立案、不应当立案而立案、长期“挂案”等违法情形,坚决防止和纠正以刑事手段插手民事纠纷、经济纠纷。增强及时发现和纠正刑讯逼供、非法取证等侦查违法行为的能力,从源头上防范冤假错案发生。规范强制措施和侦查手段适用,切实保障人权。落实以审判为中心的诉讼制度改革要求,秉持客观公正立场,强化证据审查,严格落实非法证据排除规则,坚持疑罪从无,依法及时有效履行审查逮捕、审查起诉和指控证明犯罪等职责。加强保障律师执业权利法律监督,纠正阻碍律师依法行使诉讼权利的行为。综合运用抗诉、纠正意见、检察建议等监督手段,及时纠正定罪量刑明显不当、审判程序严重违法等问题。进一步加强死刑复核法律监督工作。

7.加强检察机关与监察机关办案衔接和配合制约。健全衔接顺畅、权威高效的工作机制,推动刑事司法与监察调查的办案程序、证据标准衔接。落实检察机关与监察机关办理职务犯罪案件互相配合、互相制约原则,完善监察机关商请检察机关派员提前介入办理职务犯罪案件工作机制,以及检察机关退回补充调查和自行补充侦查机制。加强检察机关立案侦查司法工作人员相关职务犯罪与监察机关管辖案件的衔接协调、线索移送和办案协作,不断增强依法反腐合力。

8.完善刑事执行和监管执法监督。健全对监狱、看守所等监管场所派驻检察与巡回检察相结合的工作机制,加强对社区矫正和财产刑执行的监督,促进严格依法监管,增强罪犯改造成效。加强对刑罚交付执行、强制医疗执行的监督,维护司法权威。完善对刑罚变更执行的同步监督机制,有效防止和纠正违法减刑、假释、暂予监外执行。加强与监管场所信息联网建设,强化对超期羁押、在押人员非正常死亡案件的监督。

9.精准开展民事诉讼监督。以全面实施民法典为契机,进一步加强民事检察工作,畅通司法救济渠道,加强对损害社会公共利益、程序违法、裁判显失公平等突出问题的监督,依法保护公民、法人和其他组织的合法权益。健全检察机关依法启动民事诉讼监督机制,完善对生效民事裁判申诉的受理审查机制,完善案卷调阅制度。健全抗诉、检察建议等法律监督方式,增强监督的主动性、精准度和实效性。深入推进全国执行与监督信息法检共享,推动依法解决执行难问题,加强对损害国家利益或者社会公共利益、严重损害当事人合法权益、造成重大社会影响等违法执行行为的监督。加强检察机关与审判机关、公安机关协作配合,健全对虚假诉讼的防范、发现和追究机制。

10.全面深化行政检察监督。检察机关依法履行对行政诉讼活动的法律监督职能,促进审判机关依法审判,推进行政机关依法履职,维护行政相对人合法权益;在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正;在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作,促进案结事了。

11.积极稳妥推进公益诉讼检察。建立公益诉讼检察与行政执法信息共享机制,加大生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈权益保护、未成年人权益保护等重点领域公益诉讼案件办理力度。积极稳妥拓展公益诉讼案件范围,探索办理安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件,总结实践经验,完善相关立法。

12.完善审判监督工作机制。加强对审判工作中自由裁量权行使的监督。完善对人民法院巡回法庭和跨行政区划审判机构等审判活动的监督机制,确保法律监督不留死角。

13.进一步提升法律监督效能。检察机关要加强对监督事项的调查核实工作,精准开展法律监督。检察机关依法调阅被监督单位的卷宗材料或者其他文件,询问当事人、案外人或者其他有关人员,收集证据材料的,有关单位和个人应当协助配合。依法向有关单位提出纠正意见或者检察建议的,有关单位应当及时整改落实并回复,有不同意见的,可以在规定时间内书面说明情况或者提出复议。对于无正当理由拒绝协助调查和接受监督的单位和个人,检察机关可以建议监察机关或者该单位的上级主管机关依法依规处理。检察机关在法律监督中发现党员涉嫌违犯党纪或者公职人员涉嫌职务违法、职务犯罪的线索,应当按照规定移送纪检监察机关或者有关党组织、任免机关和单位依规依纪依法处理。

四、加强过硬检察队伍建设,全面落实司法责任制

14.旗帜鲜明把加强党的政治建设放在首位。强化政治机关意识,不断提高检察人员政治判断力、政治领悟力、政治执行力。深入开展社会主义法治理念教育,确保检察人员绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠。扎实开展检察队伍教育整顿,推动解决顽瘴痼疾。加强检察机关党风廉政建设,严格落实中央八项规定精神。完善检察权运行制约监督机制,建立健全廉政风险防控体系。强化内部监督,严格执行领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究等规定。

15.着力提升检察人员专业素养。围绕检察机关专业化建设目标,全面提升检察人员专业知识、专业能力、专业作风、专业精神。按照政法队伍人才发展规划要求,加快实施检察领军人才培养计划,健全检察业务专家制度,深化检察人才库建设。健全检察人员职业培训制度,建立检察官与法官、人民警察、律师等同堂培训制度,统一执法司法理念和办案标准尺度。

16.深化司法责任制综合配套改革。健全检察官、检察辅助人员和司法行政人员分类招录、管理、保障制度,畅通三类检察人员职业发展通道,严格控制编制外聘用人员。完善检察官遴选入额和员额退出机制及其配套政策。建立健全检察官惩戒和权益保障制度,落实检察人员履行法定职责保护机制和不实举报澄清机制。

五、加强对检察机关法律监督工作的组织保障

17.坚持和完善党对检察机关法律监督工作的领导。严格执行《中国共产党政法工作条例》,最高人民检察院党组要认真履行领导责任,贯彻落实党中央决策部署,对于检察机关法律监督工作中的重大问题和重大事项,按照规定向党中央和总书记以及中央政法委请示报告。地方各级检察机关党组要严格执行向同级党委及其政法委请示报告工作的制度。各级党委要定期听取检察机关工作情况汇报,研究解决检察机关法律监督工作中的重大问题。各级党委政法委要指导、支持、督促检察机关在宪法法律规定的职责范围内开展工作。坚持党管干部原则,把政治标准作为选配领导干部的第一标准,选优配强各级检察机关领导班子。按照有关规定,做好上级检察机关党组对下级检察机关领导班子协管工作。落实检察机关领导班子成员任职回避及交流轮岗制度,根据实际情况对任职时间较长的副职进行异地交流、部门交流。

18.加强对检察机关法律监督工作的监督制约。各级人民代表大会及其常委会要通过听取和审议检察机关工作报告、专项工作报告以及开展法律实施情况检查、询问和质询、特定问题调查等方式,监督和支持检察机关依法履行职责。各级政协要加强对检察机关的民主监督。各级纪检监察机关要加强对检察人员履职行为的监督,健全调查处置违纪违法检察人员与检察官惩戒制度的衔接机制,确保检察权依法规范行使。完善人民监督员制度,拓宽群众有序参与和监督司法的渠道。审判机关、检察机关、公安机关按照有关规定分工负责、互相配合、互相制约,保证准确有效执行法律。

19.加强对检察机关法律监督工作的支持保障。各级政府及其工作部门要支持检察机关依法开展法律监督工作。加强对检察机关履行职责的经费保障和办案业务装备建设。加强检察机关信息化、智能化建设,运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案,实现案件数据和办案信息网上流转,推进涉案财物规范管理和证据、案卷电子化共享。因地制宜,有序推进省以下检察院财物省级统管改革,完善市、县级检察院公用经费保障标准。根据经济社会发展和案件数量变化,适应检察机关法律监督工作需要,优化编制布局,强化编制动态管理,加强省级行政区划内编制动态调整。完善符合基层实际的人才招录政策,加强检察机关基层基础建设。加大对边远、欠发达、条件艰苦地区基层检察院帮扶援建力度。按照重心下移、检力下沉要求,加强基层检察院办案规范化建设,全面提高做好新时代法律监督工作的能力和水平。

 

直接来源地址:最高人民检察院

极简版    央视新闻

人民检察院民事诉讼监督规则

人民检察院民事诉讼监督规则

(2021年2月9日最高人民检察院第十三届检察委员会第六十二次会议通过,自2021年8月1日起施行)

 

目    录

 

第一章  总  则

第二章  回  避

第三章  受  理

第四章  审  查

第一节  一般规定

第二节  听  证

第三节  调查核实

第四节  中止审查和终结审查

第五章  对生效判决、裁定、调解书的监督

第一节  一般规定

第二节  再审检察建议和提请抗诉

第三节  抗  诉

第四节  出  庭

第六章  对审判程序中审判人员违法行为的监督

第七章  对执行活动的监督

第八章  案件管理

第九章  其他规定

第十章  附  则

 

第一章  总  则

第一条  为了保障和规范人民检察院依法履行民事检察职责,根据《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国人民检察院组织法》和其他有关规定,结合人民检察院工作实际,制定本规则。

第二条  人民检察院依法独立行使检察权,通过办理民事诉讼监督案件,维护司法公正和司法权威,维护国家利益和社会公共利益,维护自然人、法人和非法人组织的合法权益,保障国家法律的统一正确实施。

第三条  人民检察院通过抗诉、检察建议等方式,对民事诉讼活动实行法律监督。

第四条  人民检察院办理民事诉讼监督案件,应当以事实为根据,以法律为准绳,坚持公开、公平、公正和诚实信用原则,尊重和保障当事人的诉讼权利,监督和支持人民法院依法行使审判权和执行权。

第五条  负责控告申诉检察、民事检察、案件管理的部门分别承担民事诉讼监督案件的受理、办理、管理工作,各部门互相配合,互相制约。

第六条  人民检察院办理民事诉讼监督案件,实行检察官办案责任制,由检察官、检察长、检察委员会在各自职权范围内对办案事项作出决定,并依照规定承担相应司法责任。

第七条  人民检察院办理民事诉讼监督案件,根据案件情况,可以由一名检察官独任办理,也可以由两名以上检察官组成办案组办理。由检察官办案组办理的,检察长应当指定一名检察官担任主办检察官,组织、指挥办案组办理案件。

检察官办理案件,可以根据需要配备检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员等检察辅助人员。检察辅助人员依照有关规定承担相应的检察辅助事务。

第八条  最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的民事诉讼监督工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的民事诉讼监督工作。

上级人民检察院认为下级人民检察院的决定错误的,有权指令下级人民检察院纠正,或者依法撤销、变更。上级人民检察院的决定,应当以书面形式作出,下级人民检察院应当执行。下级人民检察院对上级人民检察院的决定有不同意见的,可以在执行的同时向上级人民检察院报告。

上级人民检察院可以依法统一调用辖区的检察人员办理民事诉讼监督案件,调用的决定应当以书面形式作出。被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行相关检察职责。

第九条  人民检察院检察长或者检察长委托的副检察长在同级人民法院审判委员会讨论民事抗诉案件或者其他与民事诉讼监督工作有关的议题时,可以依照有关规定列席会议。

第十条  人民检察院办理民事诉讼监督案件,实行回避制度。

第十一条  检察人员办理民事诉讼监督案件,应当秉持客观公正的立场,自觉接受监督。

检察人员不得接受当事人及其诉讼代理人、特定关系人、中介组织请客送礼或者其他利益,不得违反规定会见当事人及其委托的人。

检察人员有收受贿赂、徇私枉法等行为的,应当追究纪律责任和法律责任。

检察人员对过问或者干预、插手民事诉讼监督案件办理等重大事项的行为,应当按照有关规定全面、如实、及时记录、报告。

 

第二章  回  避

第十二条  检察人员有《中华人民共和国民事诉讼法》第四十四条规定情形之一的,应当自行回避,当事人有权申请他们回避。

前款规定,适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人等。

第十三条  检察人员自行回避的,可以口头或者书面方式提出,并说明理由。口头提出申请的,应当记录在卷。

第十四条  当事人申请回避,应当在人民检察院作出提出抗诉或者检察建议等决定前以口头或者书面方式提出,并说明理由。口头提出申请的,应当记录在卷。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第四十四条第二款规定提出回避申请的,应当提供相关证据。

被申请回避的人员在人民检察院作出是否回避的决定前,应当暂停参与本案工作,但案件需要采取紧急措施的除外。

第十五条  检察人员有应当回避的情形,没有自行回避,当事人也没有申请其回避的,由检察长或者检察委员会决定其回避。

第十六条  检察长的回避,由检察委员会讨论决定;检察人员和其他人员的回避,由检察长决定。检察委员会讨论检察长回避问题时,由副检察长主持,检察长不得参加。

第十七条  人民检察院对当事人提出的回避申请,应当在三日内作出决定,并通知申请人。申请人对决定不服的,可以在接到决定时向原决定机关申请复议一次。人民检察院应当在三日内作出复议决定,并通知复议申请人。复议期间,被申请回避的人员不停止参与本案工作。

 

第三章  受  理

第十八条  民事诉讼监督案件的来源包括:

(一)当事人向人民检察院申请监督;

(二)当事人以外的自然人、法人和非法人组织向人民检察院控告;

(三)人民检察院在履行职责中发现。

第十九条  有下列情形之一的,当事人可以向人民检察院申请监督:

(一)已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条第一款规定的;

(二)认为民事审判程序中审判人员存在违法行为的;

(三)认为民事执行活动存在违法情形的。

第二十条  当事人依照本规则第十九条第一项规定向人民检察院申请监督,应当在人民法院作出驳回再审申请裁定或者再审判决、裁定发生法律效力之日起两年内提出。

本条规定的期间为不变期间,不适用中止、中断、延长的规定。

人民检察院依职权启动监督程序的案件,不受本条第一款规定期限的限制。

第二十一条  当事人向人民检察院申请监督,应当提交监督申请书、身份证明、相关法律文书及证据材料。提交证据材料的,应当附证据清单。

申请监督材料不齐备的,人民检察院应当要求申请人限期补齐,并一次性明确告知应补齐的全部材料。申请人逾期未补齐的,视为撤回监督申请。

第二十二条  本规则第二十一条规定的监督申请书应当记明下列事项:

(一)申请人的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所、有效联系方式,法人或者非法人组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、有效联系方式;

(二)其他当事人的姓名、性别、工作单位、住所、有效联系方式等信息,法人或者非法人组织的名称、住所、负责人、有效联系方式等信息;

(三)申请监督请求;

(四)申请监督的具体法定情形及事实、理由。

申请人应当按照其他当事人的人数提交监督申请书副本。

第二十三条  本规则第二十一条规定的身份证明包括:

(一)自然人的居民身份证、军官证、士兵证、护照等能够证明本人身份的有效证件;

(二)法人或者非法人组织的统一社会信用代码证书或者营业执照副本、组织机构代码证书和法定代表人或者主要负责人的身份证明等有效证照。

对当事人提交的身份证明,人民检察院经核对无误留存复印件。

第二十四条  本规则第二十一条规定的相关法律文书是指人民法院在该案件诉讼过程中作出的全部判决书、裁定书、决定书、调解书等法律文书。

第二十五条  当事人申请监督,可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定委托诉讼代理人。

第二十六条  当事人申请监督符合下列条件的,人民检察院应当受理:

(一)符合本规则第十九条的规定;

(二)申请人提供的材料符合本规则第二十一条至第二十四条的规定;

(三)属于本院受理案件范围;

(四)不具有本规则规定的不予受理情形。

第二十七条  当事人根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条第一款的规定向人民检察院申请监督,有下列情形之一的,人民检察院不予受理:

(一)当事人未向人民法院申请再审的;

(二)当事人申请再审超过法律规定的期限的,但不可归责于其自身原因的除外;

(三)人民法院在法定期限内正在对民事再审申请进行审查的;

(四)人民法院已经裁定再审且尚未审结的;

(五)判决、调解解除婚姻关系的,但对财产分割部分不服的除外;

(六)人民检察院已经审查终结作出决定的;

(七)民事判决、裁定、调解书是人民法院根据人民检察院的抗诉或者再审检察建议再审后作出的;

(八)申请监督超过本规则第二十条规定的期限的;

(九)其他不应受理的情形。

第二十八条  当事人认为民事审判程序或者执行活动存在违法情形,向人民检察院申请监督,有下列情形之一的,人民检察院不予受理:

(一)法律规定可以提出异议、申请复议或者提起诉讼,当事人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的,但有正当理由的除外;

(二)当事人提出异议、申请复议或者提起诉讼后,人民法院已经受理并正在审查处理的,但超过法定期限未作出处理的除外;

(三)其他不应受理的情形。

当事人对审判、执行人员违法行为申请监督的,不受前款规定的限制。

第二十九条  当事人根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条第一款的规定向人民检察院申请检察建议或者抗诉,由作出生效民事判决、裁定、调解书的人民法院所在地同级人民检察院负责控告申诉检察的部门受理。

人民法院裁定驳回再审申请或者逾期未对再审申请作出裁定,当事人向人民检察院申请监督的,由作出原生效民事判决、裁定、调解书的人民法院所在地同级人民检察院受理。

第三十条  当事人认为民事审判程序中审判人员存在违法行为或者民事执行活动存在违法情形,向人民检察院申请监督的,由审理、执行案件的人民法院所在地同级人民检察院负责控告申诉检察的部门受理。

当事人不服上级人民法院作出的复议裁定、决定等,提出监督申请的,由上级人民法院所在地同级人民检察院受理。人民检察院受理后,可以根据需要依照本规则有关规定将案件交由原审理、执行案件的人民法院所在地同级人民检察院办理。

第三十一条  当事人认为人民检察院不依法受理其监督申请的,可以向上一级人民检察院申请监督。上一级人民检察院认为当事人监督申请符合受理条件的,应当指令下一级人民检察院受理,必要时也可以直接受理。

第三十二条  人民检察院负责控告申诉检察的部门对监督申请,应当根据以下情形作出处理:

(一)符合受理条件的,应当依照本规则规定作出受理决定;

(二)不属于本院受理案件范围的,应当告知申请人向有关人民检察院申请监督;

(三)不属于人民检察院主管范围的,应当告知申请人向有关机关反映;

(四)不符合受理条件,且申请人不撤回监督申请的,可以决定不予受理。

第三十三条  负责控告申诉检察的部门应当在决定受理之日起三日内制作《受理通知书》,发送申请人,并告知其权利义务;同时将《受理通知书》和监督申请书副本发送其他当事人,并告知其权利义务。其他当事人可以在收到监督申请书副本之日起十五日内提出书面意见,不提出意见的不影响人民检察院对案件的审查。

第三十四条  负责控告申诉检察的部门应当在决定受理之日起三日内将案件材料移送本院负责民事检察的部门,同时将《受理通知书》抄送本院负责案件管理的部门。负责控告申诉检察的部门收到其他当事人提交的书面意见等材料,应当及时移送负责民事检察的部门。

第三十五条  当事人以外的自然人、法人和非法人组织认为人民法院民事审判程序中审判人员存在违法行为或者民事执行活动存在违法情形等,可以向同级人民检察院控告。控告由人民检察院负责控告申诉检察的部门受理。

负责控告申诉检察的部门对收到的控告,应当依据《人民检察院信访工作规定》等办理。

第三十六条  负责控告申诉检察的部门可以依据《人民检察院信访工作规定》,向下级人民检察院交办涉及民事诉讼监督的信访案件。

第三十七条  人民检察院在履行职责中发现民事案件有下列情形之一的,应当依职权启动监督程序:

(一)损害国家利益或者社会公共利益的;

(二)审判、执行人员有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判等违法行为的;

(三)当事人存在虚假诉讼等妨害司法秩序行为的;

(四)人民法院作出的已经发生法律效力的民事公益诉讼判决、裁定、调解书确有错误,审判程序中审判人员存在违法行为,或者执行活动存在违法情形的;

(五)依照有关规定需要人民检察院跟进监督的;

(六)具有重大社会影响等确有必要进行监督的情形。

人民检察院对民事案件依职权启动监督程序,不受当事人是否申请再审的限制。

第三十八条  下级人民检察院提请抗诉、提请其他监督等案件,由上一级人民检察院负责案件管理的部门受理。

依职权启动监督程序的民事诉讼监督案件,负责民事检察的部门应当到负责案件管理的部门登记受理。

第三十九条  负责案件管理的部门接收案件材料后,应当在三日内登记并将案件材料和案件登记表移送负责民事检察的部门;案件材料不符合规定的,应当要求补齐。

负责案件管理的部门登记受理后,需要通知当事人的,负责民事检察的部门应当制作《受理通知书》,并在三日内发送当事人。

 

第四章  审  查

第一节  一般规定

第四十条  受理后的民事诉讼监督案件由负责民事检察的部门进行审查。

第四十一条  上级人民检察院认为确有必要的,可以办理下级人民检察院受理的民事诉讼监督案件。

下级人民检察院对受理的民事诉讼监督案件,认为需要由上级人民检察院办理的,可以报请上级人民检察院办理。

第四十二条  上级人民检察院可以将受理的民事诉讼监督案件交由下级人民检察院办理,并限定办理期限。交办的案件应当制作《交办通知书》,并将有关材料移送下级人民检察院。下级人民检察院应当依法办理,不得将案件再行交办。除本规则第一百零七条规定外,下级人民检察院应当在规定期限内提出处理意见并报送上级人民检察院,上级人民检察院应当在法定期限内作出决定。

交办案件需要通知当事人的,应当制作《通知书》,并发送当事人。

第四十三条  人民检察院审查民事诉讼监督案件,应当围绕申请人的申请监督请求、争议焦点以及本规则第三十七条规定的情形,对人民法院民事诉讼活动是否合法进行全面审查。其他当事人在人民检察院作出决定前也申请监督的,应当将其列为申请人,对其申请监督请求一并审查。

第四十四条  申请人或者其他当事人对提出的主张,应当提供证据材料。人民检察院收到当事人提交的证据材料,应当出具收据。

第四十五条  人民检察院应当告知当事人有申请回避的权利,并告知办理案件的检察人员、书记员等的姓名、法律职务。

第四十六条  人民检察院审查案件,应当通过适当方式听取当事人意见,必要时可以听证或者调查核实有关情况,也可以依照有关规定组织专家咨询论证。

第四十七条  人民检察院审查案件,可以依照有关规定调阅人民法院的诉讼卷宗。

通过拷贝电子卷、查阅、复制、摘录等方式能够满足办案需要的,可以不调阅诉讼卷宗。

人民检察院认为确有必要,可以依照有关规定调阅人民法院的诉讼卷宗副卷,并采取严格保密措施。

第四十八条  承办检察官审查终结后,应当制作审查终结报告。审查终结报告应当全面、客观、公正地叙述案件事实,依据法律提出处理建议或者意见。

承办检察官通过审查监督申请书等材料即可以认定案件事实的,可以直接制作审查终结报告,提出处理建议或者意见。

第四十九条  承办检察官办理案件过程中,可以提请部门负责人召集检察官联席会议讨论。检察长、部门负责人在审核或者决定案件时,也可以召集检察官联席会议讨论。

检察官联席会议讨论情况和意见应当如实记录,由参加会议的检察官签名后附卷保存。部门负责人或者承办检察官不同意检察官联席会议多数人意见的,部门负责人应当报请检察长决定。

检察长认为必要的,可以提请检察委员会讨论决定。检察长、检察委员会对案件作出的决定,承办检察官应当执行。

第五十条  人民检察院对审查终结的案件,应当区分情况作出下列决定:

(一)提出再审检察建议;

(二)提请抗诉或者提请其他监督;

(三)提出抗诉;

(四)提出检察建议;

(五)终结审查;

(六)不支持监督申请;

(七)复查维持。

负责控告申诉检察的部门受理的案件,负责民事检察的部门应当将案件办理结果告知负责控告申诉检察的部门。

第五十一条  人民检察院在办理民事诉讼监督案件过程中,当事人有和解意愿的,可以引导当事人自行和解。

第五十二条  人民检察院受理当事人申请对人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书监督的案件,应当在三个月内审查终结并作出决定,但调卷、鉴定、评估、审计、专家咨询等期间不计入审查期限。

对民事审判程序中审判人员违法行为监督案件和对民事执行活动监督案件的审查期限,参照前款规定执行。

第五十三条  人民检察院办理民事诉讼监督案件,可以依照有关规定指派司法警察协助承办检察官履行调查核实、听证等职责。

 

第二节  听  证

第五十四条  人民检察院审查民事诉讼监督案件,认为确有必要的,可以组织有关当事人听证。

人民检察院审查民事诉讼监督案件,可以邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者当事人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会成员以及专家、学者等其他社会人士参加公开听证,但该民事案件涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定不得公开的除外。

第五十五条  人民检察院组织听证,由承办检察官主持,书记员负责记录。

听证一般在人民检察院专门听证场所内进行。

第五十六条  人民检察院组织听证,应当在听证三日前告知听证会参加人案由、听证时间和地点。

第五十七条  参加听证的当事人和其他相关人员应当按时参加听证,当事人无正当理由缺席或者未经许可中途退席的,不影响听证程序的进行。

第五十八条  听证应当围绕民事诉讼监督案件中的事实认定和法律适用等问题进行。

对当事人提交的证据材料和人民检察院调查取得的证据,应当充分听取各方当事人的意见。

第五十九条  听证会一般按照下列步骤进行:

(一)承办案件的检察官介绍案件情况和需要听证的问题;

(二)当事人及其他参加人就需要听证的问题分别说明情况;

(三)听证员向当事人或者其他参加人提问;

(四)主持人宣布休会,听证员就听证事项进行讨论;

(五)主持人宣布复会,根据案件情况,可以由听证员或者听证员代表发表意见;

(六)当事人发表最后陈述意见;

(七)主持人对听证会进行总结。

第六十条  听证应当制作笔录,经当事人校阅后,由当事人签名或者盖章。拒绝签名盖章的,应当记明情况。

第六十一条  参加听证的人员应当服从听证主持人指挥。

对违反听证秩序的,人民检察院可以予以批评教育,责令退出听证场所;对哄闹、冲击听证场所,侮辱、诽谤、威胁、殴打检察人员等严重扰乱听证秩序的,依法追究相应法律责任。

 

第三节  调查核实

第六十二条  人民检察院因履行法律监督职责的需要,有下列情形之一的,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况:

(一)民事判决、裁定、调解书可能存在法律规定需要监督的情形,仅通过阅卷及审查现有材料难以认定的;

(二)民事审判程序中审判人员可能存在违法行为的;

(三)民事执行活动可能存在违法情形的;

(四)其他需要调查核实的情形。

第六十三条  人民检察院可以采取以下调查核实措施:

(一)查询、调取、复制相关证据材料;

(二)询问当事人或者案外人;

(三)咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;

(四)委托鉴定、评估、审计;

(五)勘验物证、现场;

(六)查明案件事实所需要采取的其他措施。

人民检察院调查核实,不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。

第六十四条  有下列情形之一的,人民检察院可以向银行业金融机构查询、调取、复制相关证据材料:

(一)可能损害国家利益、社会公共利益的;

(二)审判、执行人员可能存在违法行为的;

(三)涉及《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定诉讼的;

(四)当事人有伪造证据、恶意串通损害他人合法权益可能的。

人民检察院可以依照有关规定指派具备相应资格的检察技术人员对民事诉讼监督案件中的鉴定意见等技术性证据进行专门审查,并出具审查意见。

第六十五条  人民检察院可以就专门性问题书面或者口头咨询有关专业人员、相关部门或者行业协会的意见。口头咨询的,应当制作笔录,由接受咨询的专业人员签名或者盖章。拒绝签名盖章的,应当记明情况。

第六十六条  人民检察院对专门性问题认为需要鉴定、评估、审计的,可以委托具备资格的机构进行鉴定、评估、审计。

在诉讼过程中已经进行过鉴定、评估、审计的,一般不再委托鉴定、评估、审计。

第六十七条  人民检察院认为确有必要的,可以勘验物证或者现场。勘验人应当出示人民检察院的证件,并邀请当地基层组织或者当事人所在单位派人参加。当事人或者当事人的成年家属应当到场,拒不到场的,不影响勘验的进行。

勘验人应当将勘验情况和结果制作笔录,由勘验人、当事人和被邀参加人签名或者盖章。

第六十八条  需要调查核实的,由承办检察官在职权范围内决定,或者报检察长决定。

第六十九条  人民检察院调查核实,应当由二人以上共同进行。

调查笔录经被调查人校阅后,由调查人、被调查人签名或者盖章。被调查人拒绝签名盖章的,应当记明情况。

第七十条  人民检察院可以指令下级人民检察院或者委托外地人民检察院调查核实。

人民检察院指令调查或者委托调查的,应当发送《指令调查通知书》或者《委托调查函》,载明调查核实事项、证据线索及要求。受指令或者受委托人民检察院收到《指令调查通知书》或者《委托调查函》后,应当在十五日内完成调查核实工作并书面回复。因客观原因不能完成调查的,应当在上述期限内书面回复指令或者委托的人民检察院。

人民检察院到外地调查的,当地人民检察院应当配合。

第七十一条  人民检察院调查核实,有关单位和个人应当配合。拒绝或者妨碍人民检察院调查核实的,人民检察院可以向有关单位或者其上级主管部门提出检察建议,责令纠正;涉嫌违纪违法犯罪的,依照规定移送有关机关处理。

 

第四节  中止审查和终结审查

第七十二条  有下列情形之一的,人民检察院可以中止审查:

(一)申请监督的自然人死亡,需要等待继承人表明是否继续申请监督的;

(二)申请监督的法人或者非法人组织终止,尚未确定权利义务承受人的;

(三)本案必须以另一案的处理结果为依据,而另一案尚未审结的;

(四)其他可以中止审查的情形。

中止审查的,应当制作《中止审查决定书》,并发送当事人。中止审查的原因消除后,应当及时恢复审查。

第七十三条  有下列情形之一的,人民检察院应当终结审查:

(一)人民法院已经裁定再审或者已经纠正违法行为的;

(二)申请人撤回监督申请,且不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的;

(三)申请人在与其他当事人达成的和解协议中声明放弃申请监督权利,且不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的;

(四)申请监督的自然人死亡,没有继承人或者继承人放弃申请,且没有发现其他应当监督的违法情形的;

(五)申请监督的法人或者非法人组织终止,没有权利义务承受人或者权利义务承受人放弃申请,且没有发现其他应当监督的违法情形的;

(六)发现已经受理的案件不符合受理条件的;

(七)人民检察院依职权启动监督程序的案件,经审查不需要采取监督措施的;

(八)其他应当终结审查的情形。

终结审查的,应当制作《终结审查决定书》,需要通知当事人的,发送当事人。

 

第五章  对生效判决、裁定、调解书的监督

第一节  一般规定

第七十四条  人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定有《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定情形之一的,依法向人民法院提出再审检察建议或者抗诉。

第七十五条  人民检察院发现民事调解书损害国家利益、社会公共利益的,依法向人民法院提出再审检察建议或者抗诉。

人民检察院对当事人通过虚假诉讼获得的民事调解书应当依照前款规定监督。

第七十六条  当事人因故意或者重大过失逾期提供的证据,人民检察院不予采纳。但该证据与案件基本事实有关并且能够证明原判决、裁定确有错误的,应当认定为《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第一项规定的情形。

人民检察院依照本规则第六十三条、第六十四条规定调查取得的证据,与案件基本事实有关并且能够证明原判决、裁定确有错误的,应当认定为《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第一项规定的情形。

第七十七条  有下列情形之一的,应当认定为《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项规定的“认定的基本事实缺乏证据证明”:

(一)认定的基本事实没有证据支持,或者认定的基本事实所依据的证据虚假、缺乏证明力的;

(二)认定的基本事实所依据的证据不合法的;

(三)对基本事实的认定违反逻辑推理或者日常生活法则的;

(四)认定的基本事实缺乏证据证明的其他情形。

第七十八条  有下列情形之一,导致原判决、裁定结果错误的,应当认定为《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第六项规定的“适用法律确有错误”:

(一)适用的法律与案件性质明显不符的;

(二)确定民事责任明显违背当事人约定或者法律规定的;

(三)适用已经失效或者尚未施行的法律的;

(四)违反法律溯及力规定的;

(五)违反法律适用规则的;

(六)明显违背立法原意的;

(七)适用法律错误的其他情形。

第七十九条  有下列情形之一的,应当认定为《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第七项规定的“审判组织的组成不合法”:

(一)应当组成合议庭审理的案件独任审判的;

(二)人民陪审员参与第二审案件审理的;

(三)再审、发回重审的案件没有另行组成合议庭的;

(四)审理案件的人员不具有审判资格的;

(五)审判组织或者人员不合法的其他情形。

第八十条  有下列情形之一的,应当认定为《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第九项规定的“违反法律规定,剥夺当事人辩论权利”:

(一)不允许或者严重限制当事人行使辩论权利的;

(二)应当开庭审理而未开庭审理的;

(三)违反法律规定送达起诉状副本或者上诉状副本,致使当事人无法行使辩论权利的;

(四)违法剥夺当事人辩论权利的其他情形。

 

第二节  再审检察建议和提请抗诉

第八十一条  地方各级人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定有下列情形之一的,可以向同级人民法院提出再审检察建议:

(一)有新的证据,足以推翻原判决、裁定的;

(二)原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的;

(三)原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的;

(四)原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的;

(五)对审理案件需要的主要证据,当事人因客观原因不能自行收集,书面申请人民法院调查收集,人民法院未调查收集的;

(六)审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的;

(七)无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人,因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由,未参加诉讼的;

(八)违反法律规定,剥夺当事人辩论权利的;

(九)未经传票传唤,缺席判决的;

(十)原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的;

(十一)据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的。

第八十二条  符合本规则第八十一条规定的案件有下列情形之一的,地方各级人民检察院一般应当提请上一级人民检察院抗诉:

(一)判决、裁定是经同级人民法院再审后作出的;

(二)判决、裁定是经同级人民法院审判委员会讨论作出的。

第八十三条  地方各级人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定有下列情形之一的,一般应当提请上一级人民检察院抗诉:

(一)原判决、裁定适用法律确有错误的;

(二)审判人员在审理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的。

第八十四条  符合本规则第八十二条、第八十三条规定的案件,适宜由同级人民法院再审纠正的,地方各级人民检察院可以向同级人民法院提出再审检察建议。

第八十五条  地方各级人民检察院发现民事调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出再审检察建议,也可以提请上一级人民检察院抗诉。

第八十六条  对人民法院已经采纳再审检察建议进行再审的案件,提出再审检察建议的人民检察院一般不得再向上级人民检察院提请抗诉。

第八十七条  人民检察院提出再审检察建议,应当制作《再审检察建议书》,在决定提出再审检察建议之日起十五日内将《再审检察建议书》连同案件卷宗移送同级人民法院,并制作决定提出再审检察建议的《通知书》,发送当事人。

人民检察院提出再审检察建议,应当经本院检察委员会决定,并将《再审检察建议书》报上一级人民检察院备案。

第八十八条  人民检察院提请抗诉,应当制作《提请抗诉报告书》,在决定提请抗诉之日起十五日内将《提请抗诉报告书》连同案件卷宗报送上一级人民检察院,并制作决定提请抗诉的《通知书》,发送当事人。

第八十九条  人民检察院认为当事人的监督申请不符合提出再审检察建议或者提请抗诉条件的,应当作出不支持监督申请的决定,并在决定之日起十五日内制作《不支持监督申请决定书》,发送当事人。

 

第三节  抗  诉

第九十条  最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书,发现有《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条、第二百零八条规定情形的,应当向同级人民法院提出抗诉。

第九十一条  人民检察院提出抗诉的案件,接受抗诉的人民法院将案件交下一级人民法院再审,下一级人民法院审理后作出的再审判决、裁定仍有明显错误的,原提出抗诉的人民检察院可以依职权再次提出抗诉。

第九十二条  人民检察院提出抗诉,应当制作《抗诉书》,在决定抗诉之日起十五日内将《抗诉书》连同案件卷宗移送同级人民法院,并由接受抗诉的人民法院向当事人送达再审裁定时一并送达《抗诉书》。

人民检察院应当制作决定抗诉的《通知书》,发送当事人。上级人民检察院可以委托提请抗诉的人民检察院将决定抗诉的《通知书》发送当事人。

第九十三条  人民检察院认为当事人的监督申请不符合抗诉条件的,应当作出不支持监督申请的决定,并在决定之日起十五日内制作《不支持监督申请决定书》,发送当事人。上级人民检察院可以委托提请抗诉的人民检察院将《不支持监督申请决定书》发送当事人。

 

第四节  出  庭

第九十四条  人民检察院提出抗诉的案件,人民法院再审时,人民检察院应当派员出席法庭。

必要时,人民检察院可以协调人民法院安排人民监督员旁听。

第九十五条  接受抗诉的人民法院将抗诉案件交下级人民法院再审的,提出抗诉的人民检察院可以指令再审人民法院的同级人民检察院派员出庭。

第九十六条  检察人员出席再审法庭的任务是:

(一)宣读抗诉书;

(二)对人民检察院调查取得的证据予以出示和说明;

(三)庭审结束时,经审判长许可,可以发表法律监督意见;

(四)对法庭审理中违反诉讼程序的情况予以记录。

检察人员发现庭审活动违法的,应当待休庭或者庭审结束之后,以人民检察院的名义提出检察建议。

出庭检察人员应当全程参加庭审。

第九十七条  当事人或者其他参加庭审人员在庭审中对检察机关或者出庭检察人员有侮辱、诽谤、威胁等不当言论或者行为的,出庭检察人员应当建议法庭即时予以制止;情节严重的,应当建议法庭依照规定予以处理,并在庭审结束后向检察长报告。

 

第六章  对审判程序中审判人员违法行为的监督

第九十八条  《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条第三款规定的审判程序包括:

(一)第一审普通程序;

(二)简易程序;

(三)第二审程序;

(四)特别程序;

(五)审判监督程序;

(六)督促程序;

(七)公示催告程序;

(八)海事诉讼特别程序;

(九)破产程序。

第九十九条  《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条第三款的规定适用于法官、人民陪审员、法官助理、书记员。

第一百条  人民检察院发现同级人民法院民事审判程序中有下列情形之一的,应当向同级人民法院提出检察建议:

(一)判决、裁定确有错误,但不适用再审程序纠正的;

(二)调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的;

(三)符合法律规定的起诉和受理条件,应当立案而不立案的;

(四)审理案件适用审判程序错误的;

(五)保全和先予执行违反法律规定的;

(六)支付令违反法律规定的;

(七)诉讼中止或者诉讼终结违反法律规定的;

(八)违反法定审理期限的;

(九)对当事人采取罚款、拘留等妨害民事诉讼的强制措施违反法律规定的;

(十)违反法律规定送达的;

(十一)其他违反法律规定的情形。

第一百零一条  人民检察院发现同级人民法院民事审判程序中审判人员有《中华人民共和国法官法》第四十六条等规定的违法行为且可能影响案件公正审判、执行的,应当向同级人民法院提出检察建议。

第一百零二条  人民检察院依照本章规定提出检察建议的,应当制作《检察建议书》,在决定提出检察建议之日起十五日内将《检察建议书》连同案件卷宗移送同级人民法院,并制作决定提出检察建议的《通知书》,发送申请人。

第一百零三条  人民检察院认为当事人申请监督的审判程序中审判人员违法行为认定依据不足的,应当作出不支持监督申请的决定,并在决定之日起十五日内制作《不支持监督申请决定书》,发送申请人。

 

第七章  对执行活动的监督

第一百零四条  人民检察院对人民法院执行生效民事判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决以及公证债权文书等法律文书的活动实行法律监督。

第一百零五条  人民检察院认为人民法院在执行活动中可能存在怠于履行职责情形的,可以依照有关规定向人民法院发出《说明案件执行情况通知书》,要求说明案件的执行情况及理由。

第一百零六条  人民检察院发现人民法院在执行活动中有下列情形之一的,应当向同级人民法院提出检察建议:

(一)决定是否受理、执行管辖权的移转以及审查和处理执行异议、复议、申诉等执行审查活动存在违法、错误情形的;

(二)实施财产调查、控制、处分、交付和分配以及罚款、拘留、信用惩戒措施等执行实施活动存在违法、错误情形的;

(三)存在消极执行、拖延执行等情形的;

(四)其他执行违法、错误情形。

第一百零七条  人民检察院依照本规则第三十条第二款规定受理后交办的案件,下级人民检察院经审查认为人民法院作出的执行复议裁定、决定等存在违法、错误情形的,应当提请上级人民检察院监督;认为人民法院作出的执行复议裁定、决定等正确的,应当作出不支持监督申请的决定。

第一百零八条  人民检察院对执行活动提出检察建议的,应当经检察长或者检察委员会决定,制作《检察建议书》,在决定之日起十五日内将《检察建议书》连同案件卷宗移送同级人民法院,并制作决定提出检察建议的《通知书》,发送当事人。

第一百零九条  人民检察院认为当事人申请监督的人民法院执行活动不存在违法情形的,应当作出不支持监督申请的决定,并在决定之日起十五日内制作《不支持监督申请决定书》,发送申请人。

第一百一十条  人民检察院发现同级人民法院执行活动中执行人员存在违法行为的,参照本规则第六章有关规定执行。

 

第八章  案件管理

第一百一十一条  人民检察院负责案件管理的部门对民事诉讼监督案件的受理、期限、程序、质量等进行管理、监督、预警。

第一百一十二条  负责案件管理的部门发现本院办案活动有下列情形之一的,应当及时提出纠正意见:

(一)法律文书制作、使用不符合法律和有关规定的;

(二)违反办案期限有关规定的;

(三)侵害当事人、诉讼代理人诉讼权利的;

(四)未依法对民事审判活动以及执行活动中的违法行为履行法律监督职责的;

(五)其他应当提出纠正意见的情形。

情节轻微的,可以口头提示;情节较重的,应当发送《案件流程监控通知书》,提示办案部门及时查明情况并予以纠正;情节严重的,应当同时向检察长报告。

办案部门收到《案件流程监控通知书》后,应当在十日内将核查情况书面回复负责案件管理的部门。

第一百一十三条  负责案件管理的部门对以本院名义制发民事诉讼监督法律文书实施监督管理。

第一百一十四条  人民检察院办理的民事诉讼监督案件,办结后需要向其他单位移送案卷材料的,统一由负责案件管理的部门审核移送材料是否规范、齐备。负责案件管理的部门认为材料规范、齐备,符合移送条件的,应当立即由办案部门按照规定移送;认为材料不符合要求的,应当及时通知办案部门补送、更正。

第一百一十五条  人民法院向人民检察院送达的民事判决书、裁定书或者调解书等法律文书,由负责案件管理的部门负责接收,并即时登记移送负责民事检察的部门。

第一百一十六条  人民检察院在办理民事诉讼监督案件过程中,当事人及其诉讼代理人提出有关申请、要求或者提交有关书面材料的,由负责案件管理的部门负责接收,需要出具相关手续的,负责案件管理的部门应当出具。负责案件管理的部门接收材料后应当及时移送负责民事检察的部门。

 

第九章  其他规定

第一百一十七条  人民检察院发现人民法院在多起同一类型民事案件中有下列情形之一的,可以提出检察建议:

(一)同类问题适用法律不一致的;

(二)适用法律存在同类错误的;

(三)其他同类违法行为。

人民检察院发现有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当,需要改正、改进的,可以提出检察建议。

第一百一十八条  申请人向人民检察院提交的新证据是伪造的,或者对案件重要事实作虚假陈述的,人民检察院应当予以批评教育,并可以终结审查,但确有必要进行监督的除外;涉嫌违纪违法犯罪的,依照规定移送有关机关处理。

其他当事人有前款规定情形的,人民检察院应当予以批评教育;涉嫌违纪违法犯罪的,依照规定移送有关机关处理。

第一百一十九条  人民检察院发现人民法院审查和处理当事人申请执行、撤销仲裁裁决或者申请执行公证债权文书存在违法、错误情形的,参照本规则第六章、第七章有关规定执行。

第一百二十条  负责民事检察的部门在履行职责过程中,发现涉嫌违纪违法犯罪以及需要追究司法责任的行为,应当报检察长决定,及时将相关线索及材料移送有管辖权的机关或者部门。

人民检察院其他职能部门在履行职责中发现符合本规则规定的应当依职权启动监督程序的民事诉讼监督案件线索,应当及时向负责民事检察的部门通报。

第一百二十一条  人民检察院发现作出的相关决定确有错误需要纠正或者有其他情形需要撤回的,应当经本院检察长或者检察委员会决定。

第一百二十二条  人民法院对人民检察院监督行为提出建议的,人民检察院应当在一个月内将处理结果书面回复人民法院。人民法院对回复意见有异议,并通过上一级人民法院向上一级人民检察院提出的,上一级人民检察院认为人民法院建议正确,应当要求下级人民检察院及时纠正。

第一百二十三条  人民法院对民事诉讼监督案件作出再审判决、裁定或者其他处理决定后,提出监督意见的人民检察院应当对处理结果进行审查,并填写《民事诉讼监督案件处理结果审查登记表》。

第一百二十四条  有下列情形之一的,人民检察院可以按照有关规定再次监督或者提请上级人民检察院监督:

(一)人民法院审理民事抗诉案件作出的判决、裁定、调解书仍有明显错误的;

(二)人民法院对检察建议未在规定的期限内作出处理并书面回复的;

(三)人民法院对检察建议的处理结果错误的。

第一百二十五条  地方各级人民检察院对适用法律确属疑难、复杂,本院难以决断的重大民事诉讼监督案件,可以向上一级人民检察院请示。

请示案件依照最高人民检察院关于办理下级人民检察院请示件、下级人民检察院向最高人民检察院报送公文的相关规定办理。

第一百二十六条  当事人认为人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书作出的不支持监督申请决定存在明显错误的,可以在不支持监督申请决定作出之日起一年内向上一级人民检察院申请复查一次。负责控告申诉检察的部门经初核,发现可能有以下情形之一的,可以移送本院负责民事检察的部门审查处理:

(一)有新的证据,足以推翻原判决、裁定的;

(二)有证据证明原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的;

(三)据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的;

(四)有证据证明审判人员审理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判等行为的;

(五)有证据证明检察人员办理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,滥用职权等行为的;

(六)其他确有必要进行复查的。

负责民事检察的部门审查后,认为下一级人民检察院不支持监督申请决定错误,应当以人民检察院的名义予以撤销并依法提出抗诉;认为不存在错误,应当决定复查维持,并制作《复查决定书》,发送申请人。

上级人民检察院可以依职权复查下级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书作出不支持监督申请决定的案件。

对复查案件的审查期限,参照本规则第五十二条第一款规定执行。

第一百二十七条  制作民事诉讼监督法律文书,应当符合规定的格式。

民事诉讼监督法律文书的格式另行制定。

第一百二十八条  人民检察院可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定发送法律文书。

第一百二十九条  人民检察院发现制作的法律文书存在笔误的,应当作出《补正决定书》予以补正。

第一百三十条  人民检察院办理民事诉讼监督案件,应当按照规定建立民事诉讼监督案卷。

第一百三十一条  人民检察院办理民事诉讼监督案件,不收取案件受理费。申请复印、鉴定、审计、勘验等产生的费用由申请人直接支付给有关机构或者单位,人民检察院不得代收代付。

 

第十章  附  则

第一百三十二条  检察建议案件的办理,本规则未规定的,适用《人民检察院检察建议工作规定》。

第一百三十三条  民事公益诉讼监督案件的办理,适用本规则及有关公益诉讼检察司法解释的规定。

第一百三十四条  军事检察院等专门人民检察院对民事诉讼监督案件的办理,以及人民检察院对其他专门人民法院的民事诉讼监督案件的办理,适用本规则和其他有关规定。

第一百三十五条  本规则自2021年8月1日起施行,《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》同时废止。本院之前公布的其他规定与本规则内容不一致的,以本规则为准。

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中共中央印发《法治中国建设规划(2020-2025年)》

新华社北京1月10日电 近日,中共中央印发了《法治中国建设规划(2020-2025年)》,并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

《法治中国建设规划(2020-2025年)》主要内容如下。

法治是人类文明进步的重要标志,是治国理政的基本方式,是中国共产党和中国人民的不懈追求。法治兴则国兴,法治强则国强。为统筹推进法治中国建设各项工作,制定本规划。

一、坚定不移走中国特色社会主义法治道路,奋力建设良法善治的法治中国

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治,将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局,加强党对全面依法治国的集中统一领导,全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,形成了习近平法治思想,开创了全面依法治国新局面,为在新的起点上建设法治中国奠定了坚实基础。

当今世界正经历百年未有之大变局,我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期,改革发展稳定任务艰巨繁重,全面对外开放深入推进,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长,需要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。在统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想,全面建设社会主义现代化国家新征程上,必须把全面依法治国摆在全局性、战略性、基础性、保障性位置,向着全面建成法治中国不断前进。

(一)指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜,坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,全面贯彻习近平法治思想,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,培育和践行社会主义核心价值观,以解决法治领域突出问题为着力点,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化,提高党依法治国、依法执政能力,为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。

(二)主要原则

——坚持党的集中统一领导。牢牢把握党的领导是社会主义法治最根本的保证,坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,确保法治中国建设的正确方向。

——坚持贯彻中国特色社会主义法治理论。深入贯彻习近平法治思想,系统总结运用新时代中国特色社会主义法治建设的鲜活经验,不断推进理论和实践创新发展。

——坚持以人民为中心。坚持法治建设为了人民、依靠人民,促进人的全面发展,努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义,加强人权法治保障,非因法定事由、非经法定程序不得限制、剥夺公民、法人和其他组织的财产和权利。

——坚持统筹推进。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,坚持依法治国和以德治国相结合,坚持依法治国和依规治党有机统一,全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。

——坚持问题导向和目标导向。聚焦党中央关注、人民群众反映强烈的突出问题和法治建设薄弱环节,着眼推进国家治理体系和治理能力现代化,固根基、扬优势、补短板、强弱项,切实增强法治中国建设的时代性、针对性、实效性。

——坚持从中国实际出发。立足我国基本国情,统筹考虑经济社会发展状况、法治建设总体进程、人民群众需求变化等综合因素,汲取中华法律文化精华,借鉴国外法治有益经验,循序渐进、久久为功,确保各项制度设计行得通、真管用。

(三)总体目标

建设法治中国,应当实现法律规范科学完备统一,执法司法公正高效权威,权力运行受到有效制约监督,人民合法权益得到充分尊重保障,法治信仰普遍确立,法治国家、法治政府、法治社会全面建成。

到2025年,党领导全面依法治国体制机制更加健全,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更加完备,职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全,相互配合、相互制约的司法权运行机制更加科学有效,法治社会建设取得重大进展,党内法规体系更加完善,中国特色社会主义法治体系初步形成。

到2035年,法治国家、法治政府、法治社会基本建成,中国特色社会主义法治体系基本形成,人民平等参与、平等发展权利得到充分保障,国家治理体系和治理能力现代化基本实现。

二、全面贯彻实施宪法,坚定维护宪法尊严和权威

建设法治中国,必须高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用,坚持依宪治国、依宪执政,把全面贯彻实施宪法作为首要任务,健全保证宪法全面实施的体制机制,将宪法实施和监督提高到新水平。

(四)坚持把宪法作为根本活动准则。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责,都不得有超越宪法法律的特权。坚持宪法法律至上,维护国家法制统一、尊严、权威,一切法律法规规章规范性文件都不得同宪法相抵触,一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。党带头尊崇和执行宪法,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来,保障宪法法律的有效实施。

(五)加强宪法实施和监督。全国人大及其常委会要切实担负起宪法监督职责,加强宪法实施和监督,并将其作为全国人大常委会年度工作报告的重要事项。全国人大及其常委会通过的法律和作出的决定决议,应当确保符合宪法规定、宪法精神。推进合宪性审查工作,健全合宪性审查制度,明确合宪性审查的原则、内容、程序。建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度,有关方面拟出台的行政法规、军事法规、监察法规、地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章、司法解释以及其他规范性文件和重要政策、重大举措,凡涉及宪法有关规定如何理解、实施、适用问题的,都应当依照有关规定向全国人大常委会书面提出合宪性审查请求。在备案审查工作中,应当注重审查是否存在不符合宪法规定和宪法精神的内容。加强宪法解释工作,落实宪法解释程序机制,回应涉及宪法有关问题的关切。

(六)推进宪法学习宣传教育。在全社会深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的宪法学习宣传教育活动,普及宪法知识,弘扬宪法精神。抓住领导干部这个“关键少数”,把宪法法律学习列为党委(党组)理论学习中心组学习的重要内容,纳入党和国家工作人员培训教育体系。全面落实宪法宣誓制度。加强青少年宪法法律教育,增强青少年的规则意识、法治观念。在“五四宪法”历史资料陈列馆基础上建设国家宪法宣传教育馆。加强宪法理论研究和教材编写、修订、使用,凝练我国宪法的时代特色和实践特色,形成中国特色社会主义宪法理论和宪法话语体系。

三、建设完备的法律规范体系,以良法促进发展、保障善治

建设法治中国,必须加强和改进立法工作,深入推进科学立法、民主立法、依法立法,不断提高立法质量和效率,以高质量立法保障高质量发展、推动全面深化改革、维护社会大局稳定。

(七)完善立法工作格局。加强党对立法工作的领导,完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。党中央领导全国立法工作、研究决定国家立法工作中的重大问题,有立法权地方的党委按照党中央大政方针领导本地区立法工作。

完善人大主导立法工作的体制机制。加强人大对立法工作的组织协调,发挥人大及其常委会的审议把关作用。健全全国人大相关专门委员会、全国人大常委会工作机构牵头起草重要法律草案机制。更好发挥人大代表在起草和修改法律法规中的作用,人民代表大会会议一般都应当安排审议法律法规案。研究完善人大常委会会议制度,探索增加人大常委会审议法律法规案的会次安排。充分发挥人大常委会组成人员在立法中的作用,逐步提高人大常委会专职委员特别是有法治实践经验的专职委员比例。

注重发挥政府在立法工作中的重要作用。做好有关法律、地方性法规草案的起草工作,加强政府部门间立法协调。严格按照法定权限和程序制定行政法规、规章,保证行政法规、规章质量。

拓宽社会各方有序参与立法的途径和方式。加强立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。

(八)坚持立改废释并举。加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。推动贯彻新发展理念、构建新发展格局,加快完善深化供给侧结构性改革、促进创新驱动发展、防范化解金融风险等急需的法律法规。加强对权力运行的制约和监督,健全规范共同行政行为的法律法规,研究制定行政程序法。围绕加强社会主义文化建设,完善发展文化事业和文化产业、保护知识产权等方面的法律法规。加强保障和改善民生、创新社会治理方面的法律制度建设,为推进教育现代化、实施健康中国战略、维护社会治安等提供有力保障。加强疫情防控相关立法和配套制度建设,完善有关处罚程序,强化公共安全保障,构建系统完备、科学规范、运行有效的突发公共卫生事件应对法律体系。加强同民法典相关联、相配套的法律制度建设。加强国家安全领域立法。健全军民融合发展法律制度。加强信息技术领域立法,及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度,抓紧补齐短板。加强区域协调发展法律制度建设。制定和修改法律法规要着力解决违法成本过低、处罚力度不足问题。统筹解决食品药品、生态环境、安全生产等领域法律法规存在的该硬不硬、该严不严、该重不重问题。

针对法律规定之间不一致、不协调、不适应问题,及时组织清理。对某一领域有多部法律的,条件成熟时进行法典编纂。加强立法的协同配套工作,实行法律草案与配套规定同步研究、同步起草,增强法律规范整体功效。加强立法评估论证工作。加强法律法规解释工作。建设全国统一的法律、法规、规章、行政规范性文件、司法解释和党内法规信息平台。

坚持立法和改革相衔接相促进,做到重大改革于法有据,充分发挥立法的引领和推动作用。对改革急需、立法条件成熟的,抓紧出台;对立法条件还不成熟、需要先行先试的,依法及时作出授权决定或者改革决定。授权决定或者改革决定涉及的改革举措,实践证明可行的,及时按照程序制定修改相关法律法规。

完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系,把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理。

加强京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、推进海南全面深化改革开放等国家重大发展战略的法治保障。

(九)健全立法工作机制。健全立法立项、起草、论证、协调、审议机制,提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性。健全立法规划计划编制制度,充分发挥立法规划计划的统筹引领作用。健全立法征求意见机制,扩大公众参与的覆盖面和代表性,增强立法透明度。对与企业生产经营密切相关的立法项目,充分听取有关企业和行业协会商会意见。健全立法征求公众意见采纳反馈机制,对相对集中的意见未予采纳的,应当进行说明。充分利用大数据分析,为立法中的重大事项提供统计分析和决策依据。对立法涉及的重大利益调整事项加强论证咨询,推进对争议较大的重要立法事项引入第三方评估工作。建立健全重要立法争议事项协调机制,防止立法项目久拖不决。完善立法技术规范,加强立法指引。

(十)加强地方立法工作。有立法权的地方应当紧密结合本地发展需要和实际,突出地方特色和针对性、实效性,创造性做好地方立法工作。健全地方立法工作机制,提高立法质量,确保不与上位法相抵触,切实避免越权立法、重复立法、盲目立法。建立健全区域协同立法工作机制,加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导。2025年年底前,完成对全国地方立法工作人员的轮训。

四、建设高效的法治实施体系,深入推进严格执法、公正司法、全民守法

建设法治中国,必须深入推进严格执法、公正司法、全民守法,健全社会公平正义法治保障制度,织密法治之网,强化法治之力,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

(十一)构建职责明确、依法行政的政府治理体系。各级政府必须坚持依法行政,恪守法定职责必须为、法无授权不可为,把政府活动全面纳入法治轨道。

依法全面履行政府职能,着力厘清政府和市场、政府和社会的关系,更加注重用法律和制度遏制不当干预经济活动的行为。深入推进简政放权,持续整治变相设置行政许可事项的违法违规行为。大力推行清单制度并实行动态管理,编制完成并公布中央层面设定的行政许可事项清单、备案管理事项清单,国务院部门权责清单于2022年上半年前编制完成并公布。

严格落实重大行政决策程序制度,切实防止违法决策、不当决策、拖延决策。充分发挥法律顾问、公职律师在重大行政决策中的作用。建立健全重大行政决策跟踪反馈和评估制度。全面推行行政规范性文件合法性审核机制,凡涉及公民、法人或其他组织权利和义务的行政规范性文件均应经过合法性审核。

深化行政执法体制改革,统筹配置行政执法职能和执法资源,最大限度减少不必要的行政执法事项。进一步整合行政执法队伍,继续探索实行跨领域跨部门综合执法。推动执法重心向市县两级政府下移,加大执法人员、经费、资源、装备等向基层倾斜力度。健全事前事中事后监管有效衔接、信息互联互通共享、协同配合工作机制。完善行政执法权限协调机制。健全行政执法和刑事司法衔接机制,全面推进“两法衔接”信息平台建设和应用。完善行政强制执行体制机制。建立健全军地联合执法机制。

坚持严格规范公正文明执法,全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。加大食品药品、公共卫生、生态环境、安全生产、劳动保障、野生动物保护等关系群众切身利益的重点领域执法力度。推进统一的行政执法人员资格和证件管理、行政执法文书基本标准、行政执法综合管理监督信息系统建设。全面推行行政裁量权基准制度,规范执法自由裁量权。改进和创新执法方式,加强行政指导、行政奖励、行政和解等非强制行政手段的运用。建立行政执法案例指导制度。建立健全行政执法风险防控机制。严格执行突发事件应对有关法律法规,依法实施应急处置措施,全面提高依法应对突发事件能力和水平。

加强和创新事中事后监管,推进“双随机、一公开”跨部门联合监管,强化重点领域重点监管,探索信用监管、大数据监管、包容审慎监管等新型监管方式,努力形成全覆盖、零容忍、更透明、重实效、保安全的事中事后监管体系。持续开展“减证便民”行动,推行证明事项告知承诺制。

持续营造法治化营商环境,实施统一的市场准入负面清单制度,清理破除隐性准入壁垒,普遍落实“非禁即入”。全面清理、废止对非公有制经济的各种形式不合理规定,坚决纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为。全面清理违法违规的涉企收费、检查、摊派事项和评比达标表彰活动。加强政务诚信建设,重点治理政府失信行为,加大惩处和曝光力度。实行知识产权侵权惩罚性赔偿制度,激励和保护科技创新。

加快推进“互联网+政务服务”,政务服务重点领域和高频事项基本实现“一网、一门、一次”。2022年年底前建成全国一体化政务服务平台,除法律法规另有规定或涉及国家秘密等外,政务服务事项全部纳入平台办理,全面实现“一网通办”。

(十二)建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度。紧紧抓住影响司法公正、制约司法能力的深层次问题,坚持符合国情和遵循司法规律相结合,坚持和加强党对司法工作的绝对领导。健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制。

明确四级法院职能定位,充分发挥审级监督功能。完善民事再审程序,探索将具有普遍法律适用指导意义、关乎社会公共利益的案件交由较高层级法院审理。完善最高人民法院巡回法庭工作机制,健全综合配套措施。完善知识产权、金融、海事等专门法院建设,加强互联网法院建设。深化与行政区划适当分离的司法管辖制度改革。健全未成年人司法保护体系。

坚持“让审理者裁判、由裁判者负责”,依法赋权独任庭、合议庭。健全重大、疑难、复杂案件由院庭长直接审理机制。坚持“谁办案谁负责、谁决定谁负责”,落实检察官办案主体地位。健全担任领导职务的检察官直接办案制度。加强办案团队建设,推动司法人员专业化分工、类案专业化办理。健全专业法官会议、检察官联席会议制度,切实发挥为办案组织提供法律咨询的功能。加强和完善指导性案例制度,确保法律适用统一。

深化以审判为中心的刑事诉讼制度改革。健全侦查机关调查收集证据制度,规范补充侦查、不起诉、撤回起诉制度。完善庭前会议、非法证据排除制度,规范法庭调查和庭审量刑程序,落实证人、鉴定人、侦查人员出庭作证制度,完善技术侦查证据的法庭调查和使用规则。完善认罪认罚从宽制度,落实宽严相济刑事政策。改革刑事申诉制度,对不服司法机关生效裁判和决定的申诉,逐步实行由律师代理制度。健全落实法律援助值班律师制度,实现刑事案件律师辩护、法律帮助全覆盖。健全有关工作机制,依法从严从快惩处妨碍突发事件应对的违法犯罪行为。

完善民事诉讼制度体系。探索扩大小额诉讼程序适用范围,完善其与简易程序、普通程序的转换适用机制。探索扩大独任制适用范围。优化司法确认程序适用。改革诉讼收费制度。全面建设集约高效、多元解纷、便民利民、智慧精准、开放互动、交融共享的现代化诉讼服务体系。加快推进跨域立案诉讼服务改革,2022年年底前实现诉讼服务就近能办、同城通办、异地可办。

深化执行体制改革,加强执行难综合治理、源头治理。深入推进审执分离,优化执行权配置,落实统一管理、统一指挥、统一协调的执行工作机制。完善刑罚执行制度,统一刑罚执行体制。深化监狱体制机制改革,实行罪犯分类、监狱分级制度。完善社区矫正制度。完善监狱、看守所与社区矫正和安置帮教机构之间的工作对接机制。

(十三)深入推进全民守法。全面依法治国需要全社会共同参与,必须大力弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

改进创新普法工作,加大全民普法力度,增强全民法治观念。建立健全立法工作宣传报道常态化机制,对立法热点问题主动发声、解疑释惑。全面落实“谁执法谁普法”普法责任制。深入开展法官、检察官、行政复议人员、行政执法人员、律师等以案释法活动。加强突发事件应对法治宣传教育和法律服务。

广泛推动人民群众参与社会治理,打造共建共治共享的社会治理格局。完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。加快推进市域社会治理现代化。健全社会治理规范体系。发挥工会、共青团、妇联等群团组织引领联系群众参与社会治理的作用。加快推进社会信用立法,完善失信惩戒机制。规范失信惩戒对象名单制度,依法依规明确制定依据、适用范围、惩治标准和救济机制,在加强失信惩戒的同时保护公民、企业合法权益。加强对产权的执法司法保护,健全涉产权错案甄别纠正机制。完善对暴力袭警行为的刑事责任追究制度。加大对暴力伤害医务人员犯罪行为打击力度。

紧紧围绕人民日益增长的美好生活需要加强公共法律服务,加快整合律师、公证、调解、仲裁、法律援助、司法鉴定等公共法律服务资源,到2022年基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。构建公共法律服务评价指标体系,以群众满意度来检验公共法律服务工作成效。推动建设一支高素质涉外法律服务队伍、建设一批高水平涉外法律服务机构。

积极引导人民群众依法维权和化解矛盾纠纷,坚持和发展新时代“枫桥经验”。充分发挥人民调解的第一道防线作用,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。全面开展律师调解工作。完善调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,整合基层矛盾纠纷化解资源和力量,充分发挥非诉纠纷解决机制作用。深化法律援助制度改革,扩大法律援助覆盖面。有序推进行政裁决工作,探索扩大行政裁决适用范围。

五、建设严密的法治监督体系,切实加强对立法、执法、司法工作的监督

建设法治中国,必须抓紧完善权力运行制约和监督机制,规范立法、执法、司法机关权力行使,构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的法治监督体系。

(十四)推进对法治工作的全面监督。加强党对法治监督工作的集中统一领导,把法治监督作为党和国家监督体系的重要内容,保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使,保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障。加强国家机关监督、民主监督、群众监督和舆论监督,形成法治监督合力,发挥整体监督效能。推进执纪执法贯通、有效衔接司法。完善人民监督员制度。坚持以公开为常态、不公开为例外,全面推进立法公开、执法公开、司法公开,逐步扩大公开范围,提升公开服务水平,主动接受新闻媒体舆论监督和社会监督。党委政法委应当指导、推动政法单位建立健全与执法司法权运行机制相适应的制约监督体系,构建权责清晰的执法司法责任体系,健全政治督察、综治督导、执法监督、纪律作风督查巡查等制度机制。

(十五)加强立法监督工作。建立健全立法监督工作机制,完善监督程序。推进法律法规规章起草征求人大代表、政协委员意见工作。依法处理国家机关和社会团体、企业事业组织、公民对法规规章等书面提出的审查要求或者审查建议。

加强备案审查制度和能力建设,实现有件必备、有备必审、有错必纠。完善备案审查程序,明确审查范围、标准和纠正措施。强化对地方各级政府和县级以上政府部门行政规范性文件、地方各级监察委员会监察规范性文件的备案审查。加强对司法解释的备案监督。将地方法院、检察院制定的规范性文件纳入本级人大常委会备案审查范围。加快建立全国统一的备案审查信息平台。建立健全党委、人大常委会、政府、军队等之间的备案审查衔接联动机制。建立健全备案审查工作年度报告制度。

(十六)加强对执法工作监督。加强省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设,强化全方位、全流程监督,提高执法质量。加大对执法不作为、乱作为、选择性执法、逐利执法等有关责任人的追责力度,落实行政执法责任制和责任追究制度。完善行政执法投诉举报和处理机制。

加强和改进行政复议工作,强化行政复议监督功能,加大对违法和不当行政行为的纠错力度。推进行政复议体制改革,整合行政复议职责,畅通行政复议渠道,2022年前基本形成公正权威、统一高效的行政复议工作体制。健全行政复议案件审理机制,加强行政复议规范化、专业化、信息化建设。规范和加强行政应诉工作。

(十七)加强对司法活动监督。健全对法官、检察官办案的制约和监督制度,促进司法公正。全面推行法官、检察官办案责任制,统一规范法官、检察官办案权限。加强审判权、检察权运行监督管理,明确法院院长、庭长和检察院检察长、业务部门负责人监督管理权力和责任,健全审判人员、检察人员权责清单。完善对担任领导职务的法官、检察官办案情况的考核监督机制,配套建立内部公示、定期通报机制。健全落实司法机关内部人员过问案件记录追责、规范司法人员与律师和当事人等接触交往行为的制度。构建科学合理的司法责任认定和追究制度。完善司法人员惩戒制度,明确惩戒情形和程序。

完善民事、行政检察监督和检察公益诉讼案件办理机制。健全对最高人民法院巡回法庭、知识产权法院、金融法院、互联网法院等的法律监督机制。拓展公益诉讼案件范围,完善公益诉讼法律制度,探索建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。完善检察建议制度。

完善刑事立案监督和侦查监督工作机制。健全刑事案件统一审核、统一出口工作机制,规范证据审查判断与运用。健全侦查机关办理重大案件听取检察机关意见建议制度。完善对查封、扣押、冻结等侦查措施的监督机制。健全刑事申诉案件受理、移送、复查机制。推动在市县公安机关建设执法办案管理中心。

加强人权司法保障。建立重大案件侦查终结前对讯问合法性进行核查制度。健全讯问犯罪嫌疑人、听取辩护人意见工作机制。建立对监狱、看守所的巡回检察制度。完善看守所管理制度。完善有效防范和及时发现、纠正冤假错案工作机制。健全辩护人、诉讼代理人行使诉讼权利保障机制。

六、建设有力的法治保障体系,筑牢法治中国建设的坚实后盾

建设法治中国,必须加强政治、组织、队伍、人才、科技、信息等保障,为全面依法治国提供重要支撑。

(十八)加强政治和组织保障。各级党委(党组)和领导干部要支持立法、执法、司法机关开展工作,支持司法机关依法独立公正行使职权。党的各级组织部门等要发挥职能作用,保障推进法治中国建设。中央和省级党政部门要明确负责本部门法治工作的机构。各级立法、执法、司法机关党组(党委)要加强领导、履职尽责,机关基层党组织和党员要充分发挥战斗堡垒和先锋模范作用,保障宪法法律实施。严格执行《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。

(十九)加强队伍和人才保障。牢牢把握忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的总要求,大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准,努力建设一支德才兼备的高素质法治工作队伍。

建设革命化、正规化、专业化、职业化的法治专门队伍。坚持把政治标准放在首位,加强科学理论武装,深入开展理想信念教育。完善法律职业准入、资格管理制度,建立法律职业人员统一职前培训制度和在职法官、检察官、警官、律师同堂培训制度。完善从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官、行政复议人员制度。加强立法工作队伍建设。建立健全立法、执法、司法部门干部和人才常态化交流机制,加大法治专门队伍与其他部门具备条件的干部和人才交流力度。加强边疆地区、民族地区和基层法治专门队伍建设。健全法官、检察官员额管理制度,规范遴选标准、程序。加强执法司法辅助人员队伍建设。建立健全符合职业特点的法治工作人员管理制度,完善职业保障体系。健全执法司法人员依法履职免责、履行职务受侵害保障救济、不实举报澄清等制度。加强法治专门队伍教育培训。

加快发展律师、公证、司法鉴定、仲裁、调解等法律服务队伍。健全职业道德准则、执业行为规范,完善职业道德评价机制。把拥护中国共产党领导、拥护我国社会主义法治作为法律服务人员从业的基本要求。坚持和加强党对律师工作的领导,推动律师行业党的建设。完善律师执业权利保障制度机制。健全法官、检察官、律师等法律职业人员惩戒机制,建立律师不良执业信息记录披露和查询制度。发展公职律师、公司律师和党政机关、企事业单位、村(居)法律顾问队伍。

构建凸显时代特征、体现中国特色的法治人才培养体系。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持立德树人、德法兼修,解决好为谁教、教什么、教给谁、怎样教的问题。推动以马克思主义为指导的法学学科体系、学术体系、教材体系、话语体系建设。深化高等法学教育改革,优化法学课程体系,强化法学实践教学,培养信念坚定、德法兼修、明法笃行的高素质法治人才。推进教师队伍法治教育培训。加强法学专业教师队伍建设。完善高等学校涉外法学专业学科设置。加大涉外法治人才培养力度,创新涉外法治人才培养模式。建立健全法学教育、法学研究工作者和法治实践工作者之间双向交流机制。

(二十)加强科技和信息化保障。充分运用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段,全面建设“智慧法治”,推进法治中国建设的数据化、网络化、智能化。优化整合法治领域各类信息、数据、网络平台,推进全国法治信息化工程建设。加快公共法律服务实体平台、热线平台、网络平台有机融合,建设覆盖全业务、全时空的公共法律服务网络。

七、建设完善的党内法规体系,坚定不移推进依规治党

建设法治中国,必须坚持依法治国和依规治党有机统一,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规体系,增强党依法执政本领,提高管党治党水平,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

(二十一)健全党内法规体系。坚持和加强党的全面领导,坚持党要管党、全面从严治党,以党章为根本,以民主集中制为核心,不断完善党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规,构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系。坚持立改废释并举,与时俱进做好党内法规制定修订工作,完善清理工作机制,加大解释力度,提高党内法规质量。健全党内法规备案审查制度,坚持有件必备、有备必审、有错必纠,维护党内法规体系统一性和权威性。注重党内法规同国家法律的衔接和协调,努力形成国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

(二十二)抓好党内法规实施。把提高党内法规执行力摆在更加突出位置,把抓“关键少数”和管“绝大多数”统一起来,以各级领导机关和党员领导干部带头尊规学规守规用规,带动全党遵规守纪。加强学习教育,把重要党内法规列为党委(党组)理论学习中心组学习的重要内容,列为党校(行政学院)、干部学院重要教学内容,列入法治宣传教育规划重要任务。加大党内法规公开力度,提高党内法规的普及度和知晓率。落实党内法规执行责任制,做到有规必执、执规必严。开展党内法规实施评估工作,推动党内法规实施。强化监督检查和追责问责,将党内法规执行情况作为各级党委督促检查、巡视巡察重要内容,严肃查处违反党内法规的各种行为。

(二十三)强化党内法规制度建设保障。加强党内法规专门工作队伍建设,突出政治标准,加强专业化建设,充实各级党内法规工作机构人员力量。加快补齐党内法规理论研究方面短板,重点建设一批党内法规研究高端智库和研究教育基地,推动形成一批高质量研究成果,引领和聚集一批党内法规研究人才。健全后备人才培养机制,继续推进在部分高校开展党内法规研究方向的研究生教育,加强学科建设,为党内法规事业持续发展提供人才支撑。

八、紧紧围绕新时代党和国家工作大局,依法维护国家主权、安全、发展利益

建设法治中国,必须高度重视依法保障“一国两制”实践、巩固和深化两岸关系和平发展,运用法治思维和法治方式处理好国际经济、政治、社会事务,深入推进依法治军从严治军,更好维护和实现我国和平发展的战略目标。

(二十四)依法保障“一国两制”实践和推进祖国统一。坚持宪法的最高法律地位和最高法律效力,坚定不移并全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针,坚持依法治港治澳,维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序,把维护中央对特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机统一起来,完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制。支持特别行政区行政长官和政府依法施政、积极作为,履行维护国家主权、安全、发展利益的宪制责任。健全落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制,确保“一国两制”行稳致远。防范和反对外部势力干预香港、澳门事务,保持香港、澳门长期繁荣稳定。

探索“一国两制”台湾方案,推进祖国和平统一进程。推动两岸就和平发展达成制度性安排,完善促进两岸交流合作、深化两岸融合发展、保障台湾同胞福祉的制度安排和政策措施。支持两岸法学法律界交流交往。运用法治方式捍卫一个中国原则、坚决反对“台独”,坚定维护国家主权、安全、发展利益。

依法保护港澳同胞、台湾同胞权益。全面推进内地同香港、澳门互利合作,完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。加强内地同香港和澳门、大陆同台湾的执法合作和司法协助,共同打击跨境违法犯罪活动。

(二十五)加强涉外法治工作。适应高水平对外开放工作需要,完善涉外法律和规则体系,补齐短板,提高涉外工作法治化水平。

积极参与国际规则制定,推动形成公正合理的国际规则体系。加快推进我国法域外适用的法律体系建设。围绕促进共建“一带一路”国际合作,推进国际商事法庭建设与完善。推动我国仲裁机构与共建“一带一路”国家仲裁机构合作建立联合仲裁机制。强化涉外法律服务,维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益。建立涉外工作法务制度。引导对外经贸合作企业加强合规管理,提高法律风险防范意识。建立健全域外法律查明机制。推进对外法治宣传,讲好中国法治故事。加强国际法研究和运用。

加强多双边法治对话,推进对外法治交流。深化国际司法交流合作。完善我国司法协助体制机制,推进引渡、遣返犯罪嫌疑人和被判刑人移管等司法协助领域国际合作。积极参与执法安全国际合作,共同打击暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力和贩毒走私、跨国有组织犯罪。加强反腐败国际合作,加大海外追逃追赃、遣返引渡力度。

(二十六)深入推进依法治军从严治军。深入贯彻习近平强军思想,坚持党对人民军队绝对领导,全面深入贯彻军委主席负责制,围绕实现党在新时代的强军目标,加快构建完善的中国特色军事法治体系,推动治军方式根本性转变。

加快推进改革急需、备战急用、官兵急盼重点立法项目。有力有序推进军事政策制度改革。完善军事立法计划管理制度。健全军事规范性文件审查和备案制度。完善军事法规制度定期清理机制。推动军事法制信息化建设,推进法规制度建设集成化、军事法规法典化。2020年年底前,完成国防和军队建设各系统各领域主干法规制度改革,构建起中国特色社会主义军事法规制度体系基本框架;到2022年,健全各领域配套法规制度,构建起比较完备的中国特色社会主义军事法规制度体系。

明确军事法规执行责任和程序,落实执法责任制。强化官兵法治信仰和法治思维,深化法治军营创建活动。持续实施军事法治理论研究工程,组织编写全军统一的军事法治理论教材。加强军事法治国际交流,积极参与国际军事规则创制。综合运用党内监督、层级监督、专门监督等方式,构建常态化规范化军事法治监督体系。

构建依法治军组织领导体系,成立军委依法治军组织领导机构及其办事机构。健全军事法制工作体制,建立和调整完善专门的军事法制工作机构。建立军事法律顾问制度。健全党领导军队政法工作机制,强化军委政法委功能作用。完善军事司法制度。

九、加强党对法治中国建设的集中统一领导,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用

建设法治中国,必须始终把党的领导作为社会主义法治最根本的保证,把加强党的领导贯彻落实到全面依法治国全过程和各方面。

(二十七)深入学习宣传贯彻习近平法治思想。习近平法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南。要加强部署安排,持续推动广大干部群众深入学习贯彻习近平法治思想,深刻领会蕴含其中的马克思主义立场观点方法,全面准确把握精神实质、丰富内涵和核心要义,增强学习贯彻的自觉性和坚定性。各级党委(党组)理论学习中心组要将习近平法治思想作为重点内容,党校(行政学院)和干部学院要作为重点课程。各地区各部门要组织党员、干部进行系统学习和培训。法治工作部门要开展全战线、全覆盖的培训轮训。要把习近平法治思想融入学校教育,纳入高校法治理论教学体系,做好进教材、进课堂、进头脑工作。要开展深入研究和宣传,拓展学习宣传的广度深度。运用新媒体新技术,加强网上宣讲。

(二十八)推进依法执政。健全党的全面领导制度。推进党的领导入法入规,着力实现党的领导制度化、法治化。完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度。将坚持党的全面领导的要求载入国家机构组织法,载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程。完善党委依法决策机制,健全议事规则和决策程序。

建立领导干部应知应会法律法规清单制度,推动领导干部做尊法学法守法用法的模范。把法治素养和依法履职情况纳入考核评价干部的重要内容。各级领导干部要全面提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险能力,绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。

(二十九)加强中国特色社会主义法治理论研究,加快中国特色社会主义法治体系建设。立足我国国情和实际,加强对社会主义法治建设的理论研究,尽快构建体现我国社会主义性质,具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的法治理论体系和话语体系。坚持和发展我国法律制度建设的显著优势,深入研究和总结我国法律制度体系建设的成功经验,推进中国特色社会主义法治体系创新发展。挖掘和传承中华优秀传统法律文化,研究、总结和提炼党领导人民推进法治建设实践和理论成果。组织和推动高等学校、科研院所以及法学专家学者加强中国特色社会主义法治理论研究,为建设法治中国提供学理支撑。

(三十)加强党对全面依法治国的统一领导、统一部署、统筹协调。健全党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的制度机制。党政主要负责人要切实履行推进法治建设第一责任人职责,将履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容。各级党委要将法治建设与经济社会发展同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩。研究制定法治建设指标体系和考核标准。加强对重大法治问题的法治督察。

中央全面依法治国委员会做好法治中国建设的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实,实现集中领导、高效决策、统一部署。地方各级党委法治建设议事协调机构要加强对本地区法治建设的牵头抓总、运筹谋划、督促落实等工作。

各地区各部门要全面准确贯彻落实本规划精神和要求,结合实际制定实施方案,明确分工、压实责任,狠抓落实、务求实效,力戒形式主义、官僚主义。中央依法治国办要强化统筹协调,加强督办、推进落实,确保规划各项任务措施落到实处。

责任编辑:王洋

李占州:如何撰写捕诉合一案件审查报告

李占州 (最高人民检察院一厅)

2020年5月20日,最高人民检察院印发《人民检察院工作文书格式样本(2020年版)》,要求全国检察机关进一步规范司法行为,严格认真执行,实现了全国各级人民检察院的统一适用,为全国各级人民检察院统一规范行使检察权提供了有力支撑。此次修订,实现了对所有检察工作文书的统一规范,按照刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四大检察”加以分类,加上通用文书以及检委会工作文书、案件管理工作文书、检察技术工作文书等综合业务类文书,将检察机关统一业务应用系统原有的2882种检察工作文书,修订精简为723种检察工作文书,形成了比较完备、统一规范、科学合理的检察工作文书体系。

随着以审判为中心的诉讼制度改革、司法责任制改革、“捕诉一体”改革、认罪认罚从宽制度等改革的深入推进,检察机关在办案和审查报告的撰写方面有了新的要求和变化。特别是检察机关内设机构改革完成后,检察机关的审查逮捕权和起诉权统一由同一名检察官行使,在工作实践中,审查逮捕意见书和公诉案件审查报告具有高度的重合性和相似性,如果还按照两个报告文书分开撰写,则不仅增加了工作量,还与司法改革的精神不符,因此将审查逮捕意见书和公诉案件审查报告整合为“捕诉一体”案件审查报告是大势所趋,也是完善内设机构改革的一项有力措施,体现了“一张蓝图绘到底,一段接着一段办”。

一、捕诉合一案件审查报告概述

(一)捕诉合一案件审查报告的概念

审查报告是检察机关工作人员在办理案件过程中,依据事实和法律而制作的反映案件全部情况的工作文书,捕诉合一案件审查报告是办案人员在办理审查逮捕和审查起诉案件过程中所制作的人民检察院工作文书,是刑事检察的检察官审查案件的工具和载体,其首要的核心功能是案件审查功能,承办检察官制作审查报告的过程就是全面把握案情、审查证据、判断事实,并对侦查行为进行法律监督的过程。同时,捕诉合一案件审查报告还具有汇报功能、庭审功能等。

(二)捕诉合一案件审查报告的类型

捕诉合一案件审查报告是在“捕诉一体”改革后出现的检察工作文书,共分为三类,分别是“捕诉一体”案件审查报告、非羁押直诉案件审查报告、速裁及认罪认罚简易程序案件审查报告。“捕诉一体”案件审查报告是捕诉合一案件审查报告中的一类,也是最主要的类型。《人民检察院工作文书格式样本(2020年版)》对检察机关办理的刑事案件分为上述三个类型,分别设计了审查报告格式样本,对样本的制作过程进行了说明,指引检察人员规范制作各类检察文书。其中,最重要的是“捕诉一体”案件审查报告,该文书将审查逮捕意见书和公诉案件审查报告进行统一调整,与“捕诉一体”改革相适应,服务于案件办理。

(三)捕诉合一案件审查报告的结构和内容

在三类报告中,适用“捕诉一体”案件的审查报告是主要的审查报告。其开头包括收案时间、侦查机关、移送单位、移送案由、犯罪嫌疑人、案件编号、侦查机关承办人、联系电话、检察机关承办人等基本信息以及案件的受理、讯问、核查、听取辩护律师意见、退查情况等诉讼经过。报告内容共分为八个部分:即犯罪嫌疑人及其他诉讼参与人基本情况、发破案经过、侦(调)查机关(部门)认定的犯罪事实与意见、审查逮捕认定的案件事实及证据、审查起诉认定的案件事实及证据、需要说明的问题及有关情况、相关诉讼参与人的意见、审查意见。

犯罪嫌疑人及其他诉讼参与人基本情况和发破案经过在审查逮捕和审查起诉环节基本都是一样的,没有大的变动。侦(调)查机关(部门)认定的犯罪事实与意见可以摘抄侦(调)查机关(部门)的提请(移送、报请)批准逮捕意见书或者提请(移送、报请)公诉意见书里的相应内容。

审查逮捕认定的案件事实及证据部分和审查起诉认定的案件事实及证据部分基本相似。对于一人多罪或者多人多罪的案件,以罪名为单位,采取“一事一证一分析”的体例撰写。对于多起犯罪事实的案件,可以根据案件情况,采取时间先后或者情节轻重的顺序进行表述。对于每个罪名要有审查认定的事实和认定上述事实证据的表述,证据可以按照物证,书证,证人证言,被害人陈述,犯罪嫌疑人的供述和辩解,鉴定意见,勘验、检查、侦查实验等笔录,视听资料,电子数据的顺序进行表述,每类证据罗列完毕后都要对证据的合法性、关联性、真实性进行审查分析,详述待证事实。

需要说明的问题及有关情况部分在审查逮捕和审查起诉阶段分别设置。在审查逮捕阶段包括案件背景、有关领导批示情况,引导公安机关取证事项,未成年人有效监护及帮教条件,公安机关落实未成年人特别诉讼程序情况(如社会调查、心理测评、合适成年人等),是否属于督办或挂牌案件,承办人认为需要说明的其他问题及情况。在审查起诉阶段则包括案件背景、有关领导批示情况(捕后新情况),引导公安机关取证事项(针对捕后引导取证情况),案件管辖问题,同案犯处理情况(如另案处理等情况),刑事和解情况,敏感案件预警或处置情况,扣押款物的追缴、保管、移交、处理情况,结合办案参与综合治理、发出检察建议等相关情况,公益诉讼线索情况,未成年人特别程序及帮教落实情况,承办人认为需要说明的其他问题及情况。

相关诉讼参与人的意见主要包括被害人及其代理人的意见以及辩护人及其他代理人的意见。

审查意见部分在审查逮捕环节包括对全案事实证据情况的认定意见、对案件法律适用的意见、社会危险性分析、犯罪嫌疑人认罪认罚情况、继续侦查意见、侦查监督及追捕漏犯意见以及据此而形成的承办人意见。在审查起诉环节包括对全案事实证据情况的意见、对案件法律适用的认定意见、认罪认罚适用情况、量刑建议、羁押必要性审查意见、侦查监督及追诉漏罪漏犯意见以及据此而形成的承办人意见。

适用非羁押直诉案件的审查报告与适用“捕诉一体”案件的审查报告相比,缺少了审查逮捕部分的内容,其他内容和结构基本一致。适用速裁及认罪认罚简易程序案件的审查报告主要以表格形式对适用“捕诉一体”案件审查报告的各项内容进行了简化处理,但是核心内容基本没有太大变化,具有多个犯罪嫌疑人的,犯罪嫌疑人基本情况部分可以进行复制并填写。

具体要求如下:

一是审查认定的事实部分如与侦查机关认定的犯罪事实一致,可直接表述“审查后认定的犯罪事实与侦查机关认定的犯罪事实一致”;若基本一致,但在部分细节上存在不一致,列明不一致的地方即可;若出入比较大,则直接写明审查后认定的犯罪事实。逮捕审查的事实与起诉意见书的事实有不同的,也应予以说明。

二是证据摘录时,根据案件的具体情况,结合犯罪嫌疑人的认罪态度,选择摘录顺序,尽量分组摘录,可采取证据种类分组法、犯罪构成要件分组法、犯罪阶段分组法、图表分组法等证据分组方法摘录。对证据分组时,要遵循证据之间的逻辑关系,一般应将证明方向一致或者证明内容相近的证据归为一组,如物证一般要和相应的提取手续包括搜查笔录、扣押笔录、扣押决定书、扣押清单、现场勘查笔录等证据放在一组摘录。分组摘录后对每一组证据应进行证明小结。在具体摘录一份证据时按照摘录、证实、存在的问题顺序进行摘录说明。

在证据分析方面,突出证明体系的分析,排除非法证据,对证据之间的矛盾点进行论证,就是否存在合理怀疑、证明体系得出的犯罪嫌疑人构成犯罪的结论是否具有唯一性等阐明观点和理由。具体要点如下:

①据以定案的证据是否均经法定程序查证属实;

②认定犯罪事实是否都有证据证明;

③综合全案证据,对所认定犯罪事实是否已排除合理怀疑;

④对犯罪嫌疑人和辩护人已经提出的或预测可能提出的有关于定罪证据的质证意见进行全面分析论证;

⑤涉案次数、数量、金额等反映主要犯罪情节的分析认定。共同犯罪的,各犯罪嫌疑人的地位、作用需逐一分析。

责任编辑:李纪平

直接来源地址:法治日报(http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2021-01/06/content_8399679.htm