刘品新 申国军 冯丽君 ：深挖检察业务数据价值 提升法律监督质效

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求加强检察机关信息化、智能化建设，为检察机关深挖数据价值、提升法律监督质效作出重要指引。本刊特组织专家学者围绕“深挖检察业务数据价值　提升法律监督质效”主题，就如何加强检察业务数据精准研判、发挥治理效能、拓展应用场景等问题展开探讨，敬请关注。

刘品新（中国人民大学法学院教授、博士生导师）

申国军（最高人民检察院案件管理办公室主任、一级高级检察官）

冯丽君（湖南省人民检察院案件管理办公室主任）

问题一：如何保证检察业务数据质量？

主持人：司法实践中，对类案普遍性问题或者突出问题进行摸排分析，检察业务数据是重要基础。对于检察业务数据中存在的错填、漏填、补填案卡信息等现象，如何通过技术手段加强管理？如何保证数据的真实性、准确性、及时性？

刘品新：

从信息化、智能化发展趋势来看，以机器抓取数据为主，以人工填报数据为辅，是保证检察业务数据质量的不二选择。在大数据时代，如何有效采集高质量的数据，是检察业务管理亟待解决的重要问题。一个日益凸显的规律是，随着数据走向巨量化，依靠人工填报数据日益变得不现实，也不必要。那种传统手段不仅意味着极大的人工量，而且不可能保证海量数据的真实性、准确性、及时性。相应地，依靠数据平台自动汇聚、抓取数据必将成为新的路径。这需要提升数据平台的抓取广度和深度。展开来说，我国检察系统开发了全国检察业务应用系统等平台，形成了汇聚检察大数据的良好态势。在此基础上，数据采集可以尽可能地提升机器抓取的比例，尽可能减少人工填报的需求。现阶段，检察机关要求检察人员填报数据的情形仍然偏多、偏复杂，要求填报的部分数据科目还缺乏合理性（如在办案初期要求填报“涉案金额数”等），加上当下数据平台会出现卡顿、崩溃等不稳定状况，在一定程度上加剧了“瞎”填数据等现象，最终影响检察业务数据的价值。要切实解决上述问题，检察机关应推动检察业务数据采集方式由人工填报向机器抓取转变，当前，可以先行探索从信息相对准确的法律文书，如起诉意见书、起诉书、判决书等中自动抓取数据。以法学实证研究为例，一种常见做法是由研究者对法律文书、调查问卷进行统计分析。这会费时费力，若研究样本量大则时间付出更多且统计质量堪忧。更优的方式是对批量下载的电子法律文书使用电子取证软件进行文本搜索，特别是进行正则表达式的搜索，而后加以统计分析和案例归类、类案研判、规律研究。可称之为智能化或数据化研究方法，无论是研究速度还是质量都有极大提升，对于提高检察业务数据采集质量具有借鉴意义。

申国军：

数据质量是统计工作的生命线。2017年全国检察业务应用系统统计子系统上线运行后，数据的生产端在一线检察官，其在办案中同步填录案卡项目；而数据使用端往往在上级检察院。这种生产者与使用者相分离的状态，一定程度上影响了数据质量。为此，我们重点把好“四关”：一是积极引导一线办案检察官树立填录案卡信息就是办案的理念，并出台了《检察业务数据管理办法》，明确填录责任，把好数据源头关。二是坚持日常核查与专项检查相结合；积极推动建立覆盖每一个案卡填录项目的逻辑验证规则，对互斥、异常数据增加自动拦截、提醒、预警功能；通过技术手段实现数据核查的全覆盖；发现填录不实的案卡信息则及时修正，把紧数据出口关。三是加强业务数据分析，发现与实际不符或者异常的数据，及时跟踪反馈，并积极听取业务部门意见，把实数据反馈关。四是推动各地将数据质量纳入检察机关业绩考核和案件质量评查工作中进行评价，对于问题严重的，严肃问责，把严数据追责关。

冯丽君：

全国检察业务应用系统1.5中统计子系统数据源头为案卡信息，完全依赖于案件受理人员和办案人员手工录入，因而案卡信息如果错填、漏填、补填，将导致检察业务数据生成不真实、不准确、不及时，影响数据质量。错填、漏填、补填案卡信息若属跨月操作，则操作人员需最高检开放统计数据修正权限，才能对错误数据予以修正；若属跨年操作，则无法修正。全国检察业务应用系统2.0中有案卡自动回填功能，进一步完善系统设置可以降低因案卡信息错、漏、补填所导致的数据质量问题。目前手工录入案卡信息还将在一定时期内持续，要保障数据的真实性、准确性、及时性，需从以下几个方面入手：第一，业务部门要担负起数据质量监管的主体责任。及时、准确、规范填录案卡信息是统计数据真实、准确、及时生成的前提条件。检察官是数据质量责任第一人，不能将案卡填录与案件办理分割开来，而应将案卡填录视为案件办理的必要步骤，及时、准确填录相应案卡信息。业务部门要承担数据质量的主体责任，配备专人负责监管本部门、本条线业务数据质量。湖南省检察机关目前要求业务部门与案件管理部门建立重点、敏感数据人工审核双台账，并定期核对。第二，案件管理部门要构建数据质量监管体系。抓实数据质量管理的重要途径是，案件管理部门要确立以数据质量为中心的日常监管模式，拓宽数据监管的广度和深度。湖南省院目前以数据质量监管驱动流程监控和案件质量评查，以点带面抓牢案件质量管理，并成功探索出“三异常法”，即从异常数据中发现异常流程，从异常流程查找异常问题案件。第三，强化数据监管结果的运用。数据质量监管的成果在业务条线的管理指导中得到充分利用，才能彰显数据质量管理的价值与意义。湖南省院将数据质量管理结果纳入对单位的检察业务考评和检察官业绩考评。第四，严格责任追究。在数据监管中发现违反检察职责情形的，要启动督察严肃追责，形成内部监管的闭环。湖南省院案件管理办公室与检务督察部建立了线索双向移送机制，使内部监管与追责问责有效衔接。

关于如何通过技术手段加强和完善数据采集和管理的问题，建议在全国检察业务应用系统升级完善和统计子系统开发中注意以下两点：第一，在数据源头信息采集方面，要避免案卡信息靠手工录入且内容过于繁复的设计缺陷。案卡信息应当尽量由系统自动抓取，通过系统智能审核校验后对错填、漏填项自动回填。必须手工填录的案卡信息也应该采取“傻瓜机式”填录，并设置填录弹幕，以提醒、指导检察官正确填录，减少案卡信息错误和及时纠正错误。第二，须有智能审核案卡信息功能。比如，可将案卡填录标准嵌入系统，系统能在采集案卡信息内容生成统计数据时，自动读取关联的法律文书内容和案卡填录标准，对采集数据进行自动校验或补充，扩大数据采集路径。又如，可设置对数据与数据、数据与案卡、数据与法律文书、数据与案件节点等信息关联和智能比对功能以及表间与表卡一致性智能审核功能等。审核结果及时反馈至承办人与数据监管人员，以便人工核查与处理。

问题二：如何加强检察业务数据精准研判？

主持人：检察业务数据重在挖掘、分析。针对实践中存在的一些数据分析方法单一、质效不高等问题，检察机关如何应用新技术和方法，提升检察业务数据精准分析研判能力？针对人才少、能力较弱的问题，如何打造专业化的人才队伍？

刘品新：

梳理办案及管理的经验，开发数据化改造的算法，是加强对检察业务数据精准研判的关键。“算法”的本质就是解决问题的方式，当前体现为以数据方式智能化地辅助解决问题。检察机关所需要的精准研判检察业务数据的算法并不神秘，主要是将检察人员既有的办案经验、管理经验通过数据化的方式予以实现。展开来说，检察人员进行办案、管理活动往往遵守思维逻辑，由此可设计一台遵循同样逻辑的“机器”进行辅助判断，其实质是追求“机器”像检察人员一样思考。实践中，数据碰撞、数据画像、数据挖掘是比较常用的精准研判方法。举例来说，浙江省绍兴市检察院开发的“智慧检察监督平台”，能够从30余万件民事裁判文书中快速有效发现监督线索，原因在于其巧妙地嵌入了“套路贷关联人员”“疑似虚假诉讼线索”“企业违法线索”“保险诉讼违法线索”“行政诉讼线索”等算法。这是过去检察机关开展职务犯罪侦查所累积的信息化办案经验之转场，也是近年来检察机关查处虚假诉讼等民事检察经验之升华。不难看出，要研发出更多更好的检察业务数据精准研判算法，离不开具有丰富办案、管理经验的业务人才，离不开可进行数据化实现的科技人才。当然，最好的支撑力量是融丰富办案经验和管理经验、数据思维和人工智能知识于一体的专业队伍。当前检察系统普遍缺乏满足需要的专业化人才。建议检察系统“不拘一格”用人才，真正加强同高等院校、高科技公司的强强合作，推动具有丰富办案经验、管理经验的检察官以及具有理论功底的法学教授形成合力，共同促进智慧检务创新。建议在条件具备的检察院进行人才孵化、算法开发的“试验田”建设，在检校共建基础好的地方开设专门的人才班、师资班。

申国军：

业务数据分析研判中，数据是基础，分析是过程，研判是目的。业务数据分析研判要坚持问题导向，深潜到数据背后，发现倾向性、典型性、异常性问题，分析原因，提出有针对性、可操作性的建议，发挥指导作用，绝不能浮于数据表面，浅尝辄止。一是案件管理部门要发挥好对业务数据分析研判的主导作用，紧盯业务数据，结合流程监控、案件质量评查等业务监管信息，通过综合分析和专题分析，及时发现倾向性和苗头性问题。二是强化与业务部门的合作，发挥业务部门专业化优势和实践优势，为分析研判提供更多的案例注脚，提升分析研判的精度。三是积极借助外脑，引入高等院校专业力量，开展课题研究合作；也可以适时听取人大代表、政协委员、人民监督员的意见，拓宽分析视野，增加社会因素，提升分析研判的深度。四是发挥信息化作用，通过技术手段，更多实现数据与数据之间的关联分析，发挥大数据作用，提升分析研判的广度。五是强化专业人才队伍培养。业务数据分析研判是近两年才开展起来的工作，人才缺乏是现实问题。我们也在积极探索运用上下一体工作机制，加大对下指导力度，通过下级院参与上级院的“分析实战”“业务轮训”，有效整合、培育各级院分析研判人才。

冯丽君：

从事业务数据分析工作，必须掌握数据清洗、分析、处理的基本方法和工具，否则举步维艰。数据清洗是业务数据分析中最基础的工作，也是最繁琐最累的活。有条件的单位可以在开发智慧案管软件时置入数据清洗插件，省时省力，最为快捷。对不具备条件的，推荐使用Excel表格工具替代手工清洗。比如对重复的数据，将源数据导入Excel表格中，选择要查重的列，依次选择“开始—条件格式—突出显示单元格规则—重复值”，就可以快速找到数据集中的重复值，然后使用删除重复项功能，可删除重复数据。涉及多个表格的查重，可以先通过透视表功能和强大的VLOOKUP函数将两个表格数据进行合并，再进行查重操作。对基础数据分类，使用Excel的筛查功能也很方便。

查找问题要用最常见的对比分析方法，解释问题要用逻辑树法。树叶代表表层问题，树干代表主要问题，树根代表问题归因。将问题悉数查找出来后，要从树叶到树干，再到树根进行归因分析。所谓归因分析，形象地说就是研究萎黄的树叶、枯枝的背后是哪些树根在起作用，各自起了多大作用。归因分析分单触点归因和多触点归因，前者适用于一因一果，后者适用于多因一果现象。

在处理数据时要用到经典的“二八法”，即帕累托法则。通常情况下，20%的数据产生80%的效果，在分析过程中有时要围绕20%的数据进行挖掘，抓住重点问题进行分析。比如，我们在对2017年以来毒品犯罪案件进行“案-件比”专项分析时，对影响“件”值“八成因素”的退回补充侦查和延长审查起诉期限未予重点关注，而是对只占“二成”的少数和极少数的“件”重点分析。发现这些少数或者极少数的“件”虽对“案-件比”的“件”值影响“小”，但本身隐含的质量问题往往“大”或者“很大”。又如，在“极少数”的复议复核改变原决定案件数中，就发现普遍存在实体质量问题，其中两起审查逮捕案件在审查、采信证据方面存在严重错误，由此作出错误的不逮捕决定。省院十一部采纳我们分析报告中的建议后，对全省重大毒品犯罪案件如何准确把握推定明知进行专项督导，及时纠偏一批案件。

检察机关的业务数据分析相对于其他行业而言起步较晚，案管部门力量配置普遍较弱，专业化的人才队伍尚未形成，实务中主要依靠组建业务数据分析团队来弥补个体专业能力、结构的天生不足。据了解，目前主要采取平行型和纵向型两种方式组建团队，前者成员由案管部门与业务部门骨干组成，后者成员由案管部门条线内骨干组成。湖南省院采取第二种方式，组建的业务数据分析团队是由省院案管办业务骨干担任导师的七人研学小组。小组每季度末在省院导师的指导下共同完成全省及小组成员所在单位的业务态势分析，以战代训。省院导师可随时对小组成员在线授课或就业务数据分析中遇到的问题组织在线研讨，及时解决问题或答疑。

问题三：如何深化数据分析、增强指导意义？

主持人：检察业务数据分析一般分为综合业务数据分析和专题业务数据分析。综合业务数据分析涉及数据多、范围广，如何在“大而全”的数据中找准问题，找到各业务条线司法办案的规律和趋势，增强指导意义？专题业务数据分析如何做到以小见大，针对重点、热点、难点问题在深度、广度、纬度方面拓展深化分析？如何在谋篇布局上优化数据分析报告？

刘品新：

设计并完成检察业务数据分析报告是一项专业性很强的工作。没有专业的检察业务数据分析个人或团队，不可能完成高质量的报告。可能在相当长的时间内，检察系统难以出现足够多的检察业务数据分析个体专家，这就需要以团队的方式完成工作。值得注意的是，一些检察院设置业务数据联络员等以改进工作，但这还不够。检察系统可以考虑选择课题研究的方式进行强化。课题制的优点在于能够集研究合力、产集体成果、促专业进阶，这是深化数据分析增强指导意义的有效路径。

申国军：

检察业务数据分析研判的根本目的就是指导工作。通过对数据的深度挖掘和有效利用，从而将隐藏在数据背后的价值释放出来，实现“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的最终目的。这也是业务数据分析研判的价值所在。深化数据分析增强指导意义关键是坚持问题导向，实践中应做到四个紧贴：一是紧贴办案规律开展数据分析。任何事物都有其发展规律，办案活动也是如此。检察业务数据分析时应坚持实事求是原则。比如，2019年全国检察机关适用认罪认罚从宽制度办理案件比例比较低，我们注重对比例低的原因进行分析，发现主要是一线办案人员不会适用、不敢适用的问题。这种情况下，我们一方面逐月进行对比分析，发现变化趋势，为业务推进提供科学参考；另一方面推动业务部门积极开展对下培训，发布典型案例，引导办案人员适用这一制度。在2020年已经达到较高适用比例时，经过深入调研，我们对适用比例设定了合理区间，不无限拔高，遵从办案的客观规律。二是紧贴办案质量开展数据分析。2020年1月，最高检确定了以“案-件比”为核心的87项质量评价指标，今年进行大幅度精减后，全部是反映办案质量的指标。分析研判就要围绕这些质量指标，找出办案质量上的不足和短板。为体现指标分析的科学性，在新的指标体系中，经过周密测算并充分征求业务部门意见，我们对一些指标设定了合理区间，对于区间之内的一律不作负面评价，以提高业务数据分析的科学性。三是紧贴数据变化分析背后原因。数据变化是表象，找到变化原因才能对症下药，我们抓住数据变化，紧跟业务工作，探究数据变化的原因，从而提出有针对性的建议。四是紧贴业务重点开展专题分析。综合分析研判的优点在于涵盖“四大检察”“十大业务”的各项工作，缺点是不够深入。为更好地发挥指导作用，就要针对综合分析中反映的突出问题开展专题分析。这样能够实现长跨度宽领域的深度分析，从而提升指导价值。

冯丽君：

无论是综合业务数据分析报告还是专题业务数据分析报告，都是要给决策者看的，所以报告完成过程应该是分析者与决策者的对话过程，分析者必须有决策者的高度才能成功完成这场对话。实务中一些报告对于数据所反映的深层次问题挖掘不够或者没有挖掘，分析深度不够、针对性和指导意义不强，表面看是分析方法不得要领，其实根源在于思维局限。思路决定出路。立意高远的分析报告，分析者必须有以下三种思维：一是体系思维。检察业务数据分析是典型的综合业务，除必须有全面的业务知识储备和全局的数据视野外，还要有眼观全局的体系思维。即便是做专题分析，对业务数据的运用也应当是全方位的，也要打破专业思维的“墙”。因为分析的广度与深度受制于数据视野宽窄和思维逻辑疏密。比如，性侵害未成年人犯罪专项分析运用的业务数据涉及“四大检察”“十大业务”，进行预测分析时还要运用地方经济、人口等统计数据。二是“破圈”思维，即跳至更高处俯视现处位置的思维方式。只有这种高位阶思维，才能保证我们有足够高的站位和足够宽阔的胸襟来审视数据与问题的映射关系，才能找到问题的核心症结所在。对于检察业务数据分析而言，要做到三层“破圈”：第一层是跳出案管思维看检察业务数据；第二层是跳出检察思维看检察业务数据；第三层是跳出法律思维看检察业务数据。比如，我们在做罪犯因身体健康原因未被收押、收监情况专项分析时，有人提出案件管理办公室在流程监控中发现个案质量问题，督促业务部门整改即可，至于专项清查以及其他问题则是捕诉业务和刑事执行检察业务范畴。我们当时不这么看，案件管理办公室凭借强大的数据资源优势和客观公正的监管立场，更能看清问题的真相。在完成全省该类案件数据清查后，我们的思维完成上述三次“破圈”，最终达到从助力国家治理能力、治理体系现代化的高度，深度剖析专项清查发现的“七多”现象及其原因，思考如何运用综合治理手段解决收治难问题。该分析报告对于推动全省专项整治工作发挥重要作用。三是溯源思维。做业务数据分析不能只盯着数据指标，要主动对每张报表与数据的关联、每条案卡信息与具体业务流程的关系追根溯源。具备这种溯源思维，会获得更多的复合信息量而赋能分析自由度，势必增长业务数据分析的附加值效应。比如，我们做的市州院拆分案件专项数据分析，在对报表数据与案卡信息、业务流程逐一进行溯源跟踪时，发面某地区拆分案件违反管辖规定交办案件现象较为突出，及时发出监管意见。

文似看山不喜平，对于业务数据分析报告亦是如此。对于综合业务数据分析报告一定要突出重点、热点、难点问题，沿着点再找到各业务条线司法办案的规律和趋势，文章才会达到“数点梅花天地春”的意境。问题是如何找到这点点“梅花”？从供需关系考虑，应当紧跟决策者的需求去找，无非以下途径：业务数据本身的逻辑规律，时政动态要闻，民生领域热点问题，等等。比如，湖南省近年来洗钱罪的上游犯罪之一毒品犯罪高发，但是今年上半年办理的洗钱案寥寥无几，在半年业务态势分析中我们将此作为重点关注问题进行分析。分析报告要紧跟大局形势，就要求分析者时刻关注党中央、国务院和最高检、最高法等高层时政动态消息，结合自身工作经验预判这些时政信息可能触发的检察工作新的发力点。对于专项业务数据分析，一定要以小见大，有“触类”“旁通”的张力。在深、广度拓展上要运用第一性原理“下钻”，因为任何一个问题的背后都一定有其原因，原因的背后还有原因，应一步一步向前推演，直至找到问题最本质的原因。在这种“下钻”式探索原因的过程中，信息量会成倍增加，势必增加分析的深度和广度。与此同时，还要通过“触类”与“旁通”增加分析报告的边际效应，即运用发散思维将检察业务数据分析从单纯的司法办案角度拓展到发案行业和社会治理的场域进行分析与思考。比如，在对虚开增值税专用发票案业务数据进行分析时，除关注司法实务中的办案程序、证据采信、法律适用、量刑情节认定等重点问题外，还要关注大案、串案高发的金属建材、珠宝玉石、石油化工原料等行业，运用第一性原理“下钻”，可进一步分析背后的社会管理制度漏洞。从金属建材、珠宝玉石行业高发原因再“下钻”，还会发现反洗钱国际标准明确提到贵金属和珠宝玉石销售行业，那么在对策建议上就很自然想到扩大洗钱罪上游犯罪范围的立法建议。

分析报告的谋篇布局要用“5W2H”法。高质量的检察业务数据分析报告并非在所有基础数据分析完成之后才起炉灶的，而是在动手做分析时就已成竹在胸。做好谋篇布局，推荐“5W2H”法，即When（何时）、Where（何地）、What（何事）、Why（何因）、Who（何人）、How（何法）、How Much（何益）。用一句话概括就是，何时何地发生何事，为何会有该问题，何人、用何法解决该问题会有何益。在做某项检察业务数据分析之前，头脑里有这么一句话，一篇分析报告的大致轮廓和做法步骤也就出来了。报告内容大致分为背景目的、数据来源及展示、数据分析结论、提出建议等。需要注意的是，要图文并茂，尽量图表化，分析结论不必多而在精，相关建议切记不要假大空。

问题四：如何完善检察业务数据分析研判会商制度？

主持人：2020年7月，最高检修订《最高人民检察院业务数据分析研判会商工作办法》，完善了检察业务数据分析研判会商制度。该制度在实践中积累了哪些经验，还存在哪些问题，如何完善？如何依托或者利用政法机关跨部门协同平台办案数据，拓展数据分析研判会商机制？

刘品新：

检察业务数据分析研判会商制度是近年来检察系统实施的一项重要举措，运行效果如何要结合实践全面看。我认为，该制度在各地、各院的运行效果取决于一把手是否重视，取决于各部门有无专人负责推动落实。建议将该项工作纳入一把手工程，并在检察机关建立跨部门的“专业群”去落实。

申国军：

经过两年多的发展，业务数据分析研判会商制度逐步形成了集业务数据提醒、业务数据分析、业务数据会商、会商意见部署与反馈、业务数据发布与解读等“五位一体”的具体工作内容。作为一项全院性工作，最高检每季度召开一次会商会议，张军检察长主持，其他院领导、各业务厅主要负责同志参加，共同把脉会诊业务工作。从实践情况看，成效非常明显，司法办案产生业务数据、业务数据分析研判提升司法办案质效的良性互动局面逐渐形成。在制度完善上，最高检和基层院着力点有所不同。

从最高检层面来看，接下来要重点在发挥对下指导作用上下功夫。我们对今年1月至7月各省、自治区、直辖市检察机关主要办案质量指标在全国排序情况，办案质量同比下降幅度较大的情况，普通、重大、职务、经济类犯罪情况，以及新领域公益诉讼案件数量成倍甚至几倍增长的情况进行了简要分析，并对各地整体办案质量作了基本判断、提出关注重点，形成各地主要办案质量情况简析材料，直接发送各省级院参考，发挥对下指导作用。我们会根据各地反馈情况进一步改进、完善，逐步形成按月对下推送办案质量情况简析制度。从地方院尤其是基层院来看，重点还是做实业务数据分析研判会商会议。张军检察长明确要求省级院每两个月召开一次，市、县级院每个月召开一次。各地一方面要落实好定期会商的要求，另一方面会商内容要务实有效。基层院如果一个月整体办案趋势没有变化，没有会商价值，也可以针对某一项业务，或者当地多发的某一类案件，甚至针对某一犯罪几年、十几年、几十年的变化情况进行会商。

冯丽君：

该项制度已成为各级检察机关检察业务管理的新引擎，成为各级检察机关把脉业务问题的会诊台、指导业务工作的指挥棒、助力社会治理的新抓手。湖南省院建立“三步走”季度案件质量讲评制度。每个季度由省院检察长主持，省院领导、各市州院检察长和省院各内设机构负责人参加的案件质量讲评会议，对全省检察业务数据宏观运行情况和个案办理质量进行讲评。主要分三步走：一是形成“一报告一清单”，将业务数据监管成果作为讲评内容。会前省院案件管理办公室根据本季度的日常监管情况，拟定《全省检察机关业务态势分析报告》《案件质量问题清单》提交季度案件质量讲评会议讨论研究。二是实行“一会商一点评”，将监管成果转化为整改措施。会前省院案件管理办公室针对报告和清单中的问题，充分与业务部门进行会商沟通达成共识。在讲评会上，案件管理办公室主要汇报存在的问题，业务部门主要谈整改措施，分管院领导逐一进行点评。三是会后落实“一事项一督办”，将整改措施转化为工作实效。为确保讲评中发现的问题及时得到整改，使讲评制度形成闭环，省院建立整改督办制度，严格督察督办。“三步走”季度案件质量讲评制度是湖南省案件管理“日清月结季讲年考”长线监管机制的轴心部分。与最高检的业务数据会商机制的区别在于人员和内容方面，参会人员扩大到下级院检察长，内容方面增加数据所反映的类案、典型个案质量问题，实时解决司法办案中的具体质量问题。

问题五：如何发挥检察业务数据社会治理效能？

主持人：张军检察长在今年第一季度检察业务数据分析研判会商会议上，对用好检察业务数据这个司法办案的“晴雨表”、为社会治理现代化提供“检察预警”提出要求。如何充分利用检察业务数据的价值，将其转化为社会治理效能？

刘品新：

以服务党委和人民为经，以回应社会热点为纬，是发挥检察业务数据社会治理效能的面向与奥秘。检察机关是人民美好生活的法律守护者，检察业务数据是实现国家治理现代化的重要资源。检察人员在办案及管理中要发挥数据预警及助推治理的效能，不能就办案而办案、就案管而案管，而应当在办案之后、在案管之余延展其工作，多针对人民群众普遍关心的问题，特别是社会热点问题开展专题性质的检察业务数据分析，为制发检察建议、形成检察内参打下基础。在条件成熟时，在全国或省级层面可以考虑对检察业务数据助推社会治理的典型案例进行评优示范。

此外，针对最高检的一些重大部署，在事前、事中、事后进行配套数据分析，形成有说服力的报告，也是发挥检察业务数据社会治理效能的应有之义。比如，建立以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系后，检察机关应当开展全方位的数据分析及论证，特别是针对常见多发案件的“案-件比”进行跟踪研究，形成有分量的报告或白皮书。当然，这类报告或白皮书可以侧重于检察业务数据与社会治理相结合。

申国军：

当前，我国正面临中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局。大变局大调整大发展中有许多不确定性，风险、挑战、矛盾会接踵而至，数据分析是超前捕捉并敏锐发现大变局中矛盾隐患的有效工具。检察机关前接公安后对法院，利用检察业务数据资源进行定量分析检测和预警，可以透视出当前社会治安、社会运行状况，社会矛盾的聚集点，提前发现排查隐藏在数据背后的重大风险隐患，发挥检察业务数据的社会治理效能。应重点在以下几个方面下功夫：一是在选题上下功夫。要紧扣党和国家工作大局，关注检察机关参与社会治理类的数据，比如对开展“扫黑除恶”的数据情况、服务非公经济发展的数据情况等进行深入分析。二是在社会因素分析上下功夫，关注社会热点问题，透过案件看社会。比如，分析未成年人犯罪或者侵害未成年人犯罪数量上升的问题，就要增加对学校教育供给不足的分析，对农村留守儿童家庭教育缺失的分析，以及不良网络信息对未成年人身心影响的分析，等等。三是在成果转化上下功夫。要将数据透视出的当地刑事犯罪发案点、社会矛盾聚集点等方面的分析研判成果报党委、政府有关部门，或者转化为检察建议送有关部门，督促有关单位建章立制，堵塞漏洞。四是在对外宣传上下功夫。要选取有助于推动社会治理的数据信息，对人民群众的法治意识具有引领作用的数据信息，包括典型类案所反映的新情况、新特点、新变化、新趋势，予以发布并解读，发挥预警社会、警示犯罪、引导司法的作用。

冯丽君：

任何案件首先是一种社会矛盾冲突现象，其次才是司法现象。在业务数据分析研判中，要深度开发检察业务数据反映社会现象尤其是社会矛盾冲突的价值洼地，为社会治理赋能。可以借鉴销售贸易行业的成本分析法，从社会治理成本视角研判个案、类案中暴露的碎片治理、被动治理问题，提出合理化建议。比如对虚开增值税专用发票犯罪业务数据专项分析时，若发现石油化工行业虚开增值税专用发票案高发的根本原因是非标油的变名销售模式，可以对过票、变票、受票企业的违法经营行为及其深层原因进一步探究，从而就企业合规监管提出意见，还可以就税务部门在税务监管方面的履职不当行为制发诉前检察建议等。

问题六：如何拓展检察业务数据的应用场景？

主持人：《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出加强对检察机关法律监督工作的支持保障，强调运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案。区块链是适合人类大规模协作的工具，如何借助于区块链等技术，打破内外部数据壁垒，拓展检察业务数据应用场景，实现智慧监督，推动解决法律监督难题？

刘品新：

智慧检务创新思维无禁地，智慧检务创新产品要落地。这是拓展检察业务数据应用场景的辩证法。从理想状态来看，现在有什么样的前沿智慧科技，检察业务数据的应用场景就可以藉此朝“检察+科技”的方向无限拓展。近年来我国已经形成以国家重点研发计划、重点专项等科研项目支撑智慧检务创新的惯例，这更为依靠大数据、人工智能、区块链等新技术丰富智慧检务运用场景提供了强力路径。与此同时，检察机关研发的智慧检务创新产品一定要有用。这就需要开展智慧检务创新的人员真正走到一线，寻找真正可以突破的场景进行发力。以区块链技术的检察业务应用场景为例，区块链技术可以用于各种案件电子数据及电子化证据的取证、存证，用于检察监督线索的同步发现与自动提取，用于涉及多方主体的认罪认罚从宽，用于解决涉众型犯罪案件的取证难题，等等。而具体落地则需要扎实地设计、研发、试用、改进等。我国检察机关可以推动建立检察机关、行政机关之间的联盟链系统，使得各项业务数据通过区块链系统节点实现链接，以自动运行共识机制和智能合约机制解决检察机关监督线索来源的痛点，实现监督模式从“事后取证”转变为“同步存证”。

申国军：

在信息社会，数据是至关重要的治理资源。国家治理体系和治理能力现代化、法治建设的落实、法律监督提质增效，都要运用大数据。“运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案”，是一个长期的过程，要经历以下几个阶段：第一步是尽早打破信息孤岛实现数据汇聚。我们国家的数据资源存在明显的“纵强横弱”的问题。目前一些地方执法司法机关之间，对数据开放的权限、范围、方式等存在一定的认识分歧。有的部门以缺乏政策依据、没有上级部门首肯或不符合保密规定为由，仅允许个案查询，在批量、实时共享数据上存有顾虑。实现大数据应用，需要政法机关之间、检察机关与行政执法机关之间信息互联互通，打破“数据壁垒”，实现数据共享，这是有效发挥数据监督作用的第一步。第二步是能够整理原始素材，实现数据到信息、信息到知识的转化。实现数据互联、汇聚，只是实现素材的原始积累。接下来要从各个系统包括检察业务应用系统中提取、整合有价值的数据，经过清洗整理变成有用的信息，然后再通过信息对比分析尤其是关联性分析，将信息变成知识，这时大数据的作用才能够发挥出来。第三步是拓宽检察监督管理途径、拓展监督线索来源。在前两个阶段的基础上，可以直接通过网络数据信息，发现更多司法人员职务犯罪案件线索，行政执法机关不移送刑事犯罪案件线索，对公安机关立案监督、侦查活动监督线索，对法院审判、执行活动监督线索，虚假诉讼案件线索，公益诉讼案件线索，等等，从而更好地履行法律监督职能。

对于拓展检察业务数据的应用场景，一方面要着眼未来，另一方面要立足当前。比如“案-件比”评价指标，目前“件”的集合中仅包含了反映检察机关办案质效的业务活动。如果我们继续扩容“件”的集合，就能够在一定程度上反映整个司法机关刑事诉讼工作质效。除了当前“件”集合中的15类业务活动，若加上延长侦查羁押期限的案件数，就能够从一个侧面反映公安机关的办案质效；若加上抗诉数、上诉数、法院发回重审数、法院自行再审数等，就能够从一个侧面反映法院办理刑事案件的质效。这样测算出的“案-件比”数值，可以观测刑事司法业务的工作质效。继续扩容“件”的集合，将一个时期的刑事申诉案件、控告案件以及检察机关的立案监督案件、侦查监督案件、审判监督案件纳入其中，这时得出的“案-件比”数值，就能够从一个侧面反映政法机关对一个时期发生的刑事案件投入多少司法资源。所以对于检察业务数据的应用场景，我们既要着眼未来做好准备，也要立足当前谋发展。

冯丽君：

区块链是记录和传递真实价值的技术，被称为价值互联网，它的去中心化特点和链式数据结构存储的分布式账本，可以在弱信用环境下，保障用户分布式地建立一套信任机制，保障用户业务数据难以被非法篡改，让事物的真实价值掌握在每个参与者手中。链上信息的可溯源性、不可篡改性都为司法执法行为被同步记录存证提供可能，因此完全可以让区块链技术赋能法律监督。以刑事案件为例，线索受理、立案、侦查、提请批准逮捕、审查起诉、提起公诉、审理、判决、执行等各环节信息全部被记录，不可篡改和造假，将破解以往的法律监督难题，遏制司法执法不规范行为。因为链上每个参与者手上都有一个独立账本，每次变化，所有人都确认后才能被记录到账中，这意味着任何不规范司法执法信息都会被同步记录，达到同步存证的效果。因此，司法执法者会自动放弃不规范司法执法或者违法行为。

文稿统筹：常 锋　制作：王新颖

本文刊发于2021年《人民检察》第17期

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申国军：检察业务数据管理的理论与实践探析

为进一步彰显检察机关案件管理工作的价值和功能，推动案件管理体系和管理能力现代化，为检察工作高质量发展提供坚强管理保障，从2021年第17期起，《中国检察官》司法实务版特增设“案件管理”栏目，刊发检察机关案件管理业务方面的文章。最高人民检察院案件管理办公室申国军主任特别为该栏目撰写首篇文章《检察业务数据管理的理论与实践探析》，探讨检察机关如何以《检察业务数据管理办法》的出台为契机，为检察工作高质量发展贡献更多数据力量，以飨读者。

检察业务数据管理的理论与实践探析

申国军

最高人民检察院案件管理办公室主任、一级高级检察官

摘 要：随着科学技术的日新月异，尤其大数据应用的快速发展，检察机关办案方式和数据统计方式都发生了较大变化。2017年全国检察业务应用系统统计子系统上线运行，实现了网上办案、管理、统计的一体化，检察业务数据量也出现了爆发式增长。这为深化数据应用提供了条件，也为数据管理提出了新的挑战。《检察业务数据管理办法》的出台解决了数据管理上的基本问题，接下来更需要进一步转变数据管理理念、更新数据管理方法、提升数据管理效果、释放数据管理价值，为检察工作高质量发展贡献更多数据力量。

关键词：数据 管理 治理 质量 价值

当今世界，数据被视为科学的度量、知识的来源，没有数据，无论是学术研究，还是政策制定，都寸步难行。［1］2019年，党的十九届四中全会将数据确定为与劳动、资本、土地、知识、技术、管理并列的第七大生产要素。2021年6月10日，《中华人民共和国数据安全法》经十三届全国人大常委会第二十九次会议通过，并于2021年9月1日正式施行。这说明数据的价值愈加凸显，已提升到国家战略层面予以考量和保护。检察业务数据作为我国数据海洋中的一个细微分支，不仅反映着检察机关的办案数量质量、效率效果，更反映着我国社会的治安状况甚至整个社会的运行态势，其价值和作用毋庸置疑。如何管理使用好这些数据可谓迫在眉睫。本文试着从理论和实践的角度谈一谈检察业务数据管理的有关问题。

一、检察业务数据管理的历史变革

谈检察业务数据管理就离不开检察业务数据统计这个话题。统计在我国自古有之，最早可追溯到上古时期的结绳记事，实际上就是一种统计。《周易·系辞下》曾有记述：“上古结绳而治，后世圣人易之以书契。”即根据事件的性质、规模或所涉数量的不同，系出不同的绳结。这表明当时已用“结绳”法来表现社会现象的数量，并产生了简单的分组。这可视为我国古代统计思想的萌芽，当然那个时候还不是用数字来记录统计结果。但是从这里也可以看出统计本身就是一种社会管理方式，只是对统计自身的管理尤其是统计数据管理就是后来甚至当代的事情了，远远晚于统计以及相关统计数据产生的阶段。检察机关对检察业务数据的管理随着数据统计方式的发展而发展，是一个逐步深入的过程，大致可以分为三个阶段：

（一）检察业务数据手工统计阶段［2］

时间为2003年之前，这一阶段为手工统计阶段，对检察业务数据的管理主要是形式上的管理。以1985年为界又可以分为两个小阶段。1985年以前，属于手工分散统计阶段。这个阶段，各级院均由各业务部门单独统计，按条线报送，最高人民检察院（以下简称“最高检”）各业务部门自行对下统计汇总。统计数据的形式没有规范要求，有的采取登记本式，有的采取卡片式，随意性比较大，相关数据很难去核查，报送的时间也很难保障。

1985年至2003年，属于手工集中统计阶段。这个阶段有三个明显特征。一是逐渐实行由专门的统计部门或者人员进行统计。1985年10月，最高检召开第一次全国检察统计工作座谈会，研究统计集中管理问题。座谈会前后，各省级院纷纷设立了统计科，有的在办公室，有的在研究室。1988年8月，最高检在办公厅正式设立统计处，负责业务数据统计管理工作。二是进入案卡时代。1992年，最高检正式印发第一套案卡，统计人员依据案卡填报数据报表，案卡是数据源头。案卡的作用在于有据可查，内容丰富，并为计算机化提供基础。目前检察业务应用系统的数据生成，仍然采用的是这一模式。三是开始推广使用计算机。单机录入案卡信息，数据与案卡相对应，各地向最高检报送磁盘，最高检汇总生成全国统计数据。

（二）检察业务数据计算机输入统计阶段

时间为2003年至2016年，这一阶段实现了计算机统计，对检察业务数据的管理由形式管理向实体管理过渡。2003年，随着检察工作的深入开展和计算机应用的进一步普及，最高检在全国检察机关推行检察机关案件管理系统，简称为AJ2003系统，实行以统计案卡信息填录为基础的数据收集、汇总、上报调查机制，即进入机器统计阶段。这个阶段的主要特征：一是实现了由纸面填报到计算机录入的转变；二是实现计算机上案卡生成数据报表；三是实现了远程点对点报送，尽管这个时期还是单机部署，但是AJ2003系统是检察信息化的里程碑，检察机关业务信息化建设，可以说是从统计开始的。

2012年，在AJ2003系统基础上，最高检组织力量重新研发了新的统计系统，简称AJ2013系统，并于2013年1月开始全面运行。2013至2016年底，进入AJ2013系统阶段，初步实现了统计与管理相结合。AJ2013系统也是探索统计系统与检察业务应用系统（2013年全国上线运行，实现了网上办案）相衔接的过渡系统。检察业务应用系统设想是融案件办理、管理、统计于一体，但是起初是没有实现统计功能。2014年开始，由4个省探索统计衔接问题，2016年打通了统计系统与业务应用系统的衔接问题。

（三）检察业务数据自动生成阶段

时间为2017年至今，检察业务数据进入自动生成阶段，这一阶段基本实现了对检察业务数据的实体管理，并逐步向数据治理方向发展。2017年，全国检察机关检察业务应用系统统计子系统上线运行，检察业务数据采集、生成和呈现方式发生根本变化。过去的AJ2003、AJ2013统计系统中，检察业务数据的生成与检察办案过程相互分离。统计子系统全面上线运行后，真正实现了办案、管理、统计于一体的设想，办案人员网上办案的过程，就是案件信息填录的过程，同时也是信息采集和检察业务数据（统计数据）生成的过程。业务数据由系统在办案和监督管理中采集的信息自动实时生成，每天汇总到最高检，由信息化系统实时呈现。这一重大变革带来的积极效果是：一是统计周期从月集中报送到可以按日统计的转变；二是从专人负责统计填录到全员填录的转变；三是报表数量海量增加，统计报表从原来的63张发展到现在的200多张，真正形成了检察业务大数据；四是数据可以溯源，通过数据反查系统，能够查看案卡项目填录的准确与否，实现了对数据质量的实质审查。

海量数据产生之后，为广泛、深入的数据应用提供了条件。最高检新一届党组高度重视检察业务数据应用工作，2018年6月，审议通过《最高人民检察院检察业务数据分析研判会商工作办法》，并于2020年6月对该办法作出修订，对业务数据会商工作作出规范，全国检察机关逐步形成了集业务数据提醒、业务数据分析、业务数据会商、会商意见部署与反馈、业务数据发布与解读等五位一体的业务数据分析研判会商机制。检察业务数据的价值和作用更加凸显，数据质量随之变得更为重要。最高检张军检察长在2018年7月13日主持召开的第一次业务数据分析研判会商会议上就专门强调，分析研判报告要做到数字准、情况明、责任清，才能做到督导工作决心大。最高检分管日常工作的童建明副检察长形象指出，如果数据不准，那么业务数据分析将成为“沙上之塔”。正是在这样的背景下，2020年底《检察业务数据管理办法》（以下简称《管理办法》）应运而生。目的就是进一步加强人民检察院检察业务数据管理，保证检察业务数据真实、准确、及时、安全，更好保障检察机关履职办案、科学决策与业务指导。

二、检察业务数据管理中的基本问题

《数据治理之论》一书中提到，数据管理是指为了实现或者放大数据资源价值而进行的规划、组织、配置、监督、控制、协调和保管料理的行为或过程；数据管理的功能就是放大数据资源价值实现的功能效用［3］。结合这一论述和《管理办法》6章32条具体内容，这里可以明确检察业务数据管理的几个核心问题：

（一）管理的对象涵盖各类检察业务数据

管理对象要解决管理什么的问题。不言而喻，检察业务数据管理的对象就是检察业务数据，所以谈检察业务数据管理首先要明确什么是检察业务数据。但是《管理办法》并没有给出一个明确定义，这主要是因为《管理办法》出台时各界对于“数据”定义尚无定论，为避免在尚无最终定论的领域过多争论，就没有对检察业务数据下一个明确的定义，而是采取直接规定检察业务数据范围的方式回避了这个问题。现在，我们不妨可以套用一下《数据安全法》中的数据概念，检察业务数据应该是指任何以电子或者其他方式对检察业务信息的记录。更具体一点也就是《管理办法》第2条规定的包括检察业务统计数据以及可产生该数据的相关案件信息，还有基于大数据理念和方法对统一业务应用系统以及检察机关其他相关信息化系统、平台的信息、数据等进行采集、加工后形成的检察业务数据。

（二）管理的直接目的是提升数据质量、确保数据安全

直接目的就是管理要达到的最表面、最浅层的目的。《管理办法》开宗明义第1条就是保证检察业务数据真实、准确、安全，通篇以数据为对象，在确保数据安全的前提下，理顺各方参与者在数据采集、加工、使用、提供、公开等活动中的权责关系，从数据的完整性、一致性、正确性、安全性等多个维度提升数据质量，确保数据安全。

（三）管理的根本目的是实现数据价值转化

根本目的是隐藏在直接目的后的更深层次目的，是最终目标。所有直接目的都是为了达到最终目的。数据质量是直接目的，是基础保证。检察业务数据管理的最终目标是通过系统化、规范化、标准化管理，促进对数据的深度挖掘和有效利用，从而将隐藏在数据背后的价值释放出来，实现用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的最终目的。所以《管理办法》确立了优质高效、智能便捷、有序共享的原则，以及更好保障检察机关履职办案、科学决策与业务指导的目标。

（四）管理的首要原则为集中统一原则

原则是指管理所遵循的准则或规范。《管理办法》第3条专门明确了检察业务数据管理应当坚持集中统一、分级负责、安全保密、优质高效、智能便捷、有序共享的原则。其中集中统一为首要管理原则，也是最为重要的管理原则。所谓集中统一的原则就是指对于检察业务数据的采集、加工、使用、提供、公开等活动由一个部门集中管理，统一系统采集、统一汇总计算、统一标准使用等。

其他几个原则，即：分级负责原则是指最高检和地方各级人民检察院分别负责对全国和当地检察业务数据活动的集中管理；安全保密原则是指在数据管理活动中通过权限管理、数据加密等手段，使数据得到有效保护和合法利用，并使其持续处于安全状态，对于涉密数据，应严格遵守保密规定，确保数据安全；优质高效原则是指数据管理要做到科学统一、真实准确、及时高效；智能便捷原则是指采取方便的手段和途径获取数据；有序共享原则是指在符合保密规定的前提下，在不同部门之间及时、完整地共享数据，提升数据效能。

（五）管理的主体为案件管理部门，其他部门各司其职

管理主体是来解决一个单位谁来具体行使管理职能的问题。数据管理往往强调单一主体，以保障本单位数据有序、高效管理和运转，防止出现“九龙治水”的现象。《管理办法》将集中统一管理作为首要原则也是这个目的，并且在第4条中明确了各级人民检察院案件管理部门是检察业务数据的主管部门。

检察业务数据管理的主体是案件管理部门，并不是说其他部门就不负有管理责任。《管理办法》中除了规定案管部门作为主管部门之外，同时还明确了相关部门的职责，业务部门负责对数据质量的管理，明确提出检察官助理、书记员对录入的信息依据本人职责承担相应责任，检察官承担指导、审核责任和最终责任；保密部门负责对检察业务数据的保密管理和监督检查；技术信息部门负责组织检察业务数据需求的技术落实，并及时进行系统配置，对相关信息化系统进行运行维护等。

三、检察业务数据管理方面存在的主要问题

《管理办法》出台为业务数据管理提供了制度依据，但由于数据资源爆发式增长，检察人员思想准备不足，再加上检察业务数据采集主体的分散性、使用主体的多样性，在具体管理过程中还是存在不少问题，主要集中在以下几个方面。

（一）思想上缺乏数据观念、数据意识，对数据管理不够重视

尽管我们国家已将数据列为生产要素之一。但是我们很多同志包括一些领导同志,人进入了数据化时代，思想意识还停留在数据之外。从近几年开展的数据质量检查来看，很多地方根本不重视业务数据管理，甚至有的院领导认为数据质量管理就是案管部门或者技术人员的工作，与己无关，造成数据管理往往流于形式，对最高检下发的数据督查方案不作具体布置，对数据质量检查工作敷衍了事，蜻蜓点水，雨过地皮湿。随之而来对填录错误的追责上也失之于软，失之于宽，未能引起承办人的重视。

（二）实践中数据源头责任压得不实，数据失真、迟滞现象频频发生

数据质量是统计工作的生命线［4］，也就是数据管理的生命线。真实准确、及时完整地提供检察业务数据是数据管理部门的永恒主题，也是检察机关数据管理者的终身命题。由于数据的生产端在一线检察官办案中同步填录的案卡项目；而数据使用端往往在上级检察院。这种生产者与使用者相分离的状态，造成数据生产者填录案卡信息的积极性不高，责任心不强，导致数据失真、失实的现象依然存在。有的在办案系统中瞒报、虚报有关案件，生成虚假数据信息；有的乱填案卡信息，造成数据与实际不符；有的案件已经办结，相关部门也反馈了相关后续办理信息，承办人却迟迟不填录相关案卡信息，造成相关数据不能实时生成，影响趋势判断。这是当前检察业务数据管理中的难点问题。

（三）管理上集中统一原则尚未落实，造成数出多门，数据矛盾甚至数据缺失

集中统一原则是《管理办法》的首要原则，但在实际工作中还未落实到位：首先在数据采集上，绝大部分数据实现了通过检察业务应用系统集中采集，但依然存在诸如控告申诉案件通过其他系统采集，个别数据通过人工采集，个别案件线下办理的做法，并未实现与检察业务应用系统的完全对接；其次在数据使用上，有的数据使用部门受限于对统计报表的熟悉程度，对一些数据指标的理解适用往往以偏概全，在对外宣传、对下指导中根据自己理解计算出来的数据也会出现与案件管理部门数据打架、矛盾的问题；最后在前段流程、案卡设计上，个别办案主体擅自决定修改办案流程以及前端案卡，由于未统筹考虑数据生成问题，直接导致原有统计数据的缺失。

四、加强检察业务数据管理的意见建议

《管理办法》在制度层面实现了数据收集与存储过程中的标准管理，数据处理过程中的质量管理，应用过程中的结构管理，使用过程中的安全管理；检察业务应用系统实现了办案、统计、管理一体化，检察业务数据管理的“四梁八柱”已基本搭建完成。加强检察业务数据管理，更重要的是从理念、认识、举措、人员上进一步改进，以适应新发展阶段检察工作高质量发展的需要。

（一）提高思想认识，在两个大局中审视加强检察业务数据管理工作的重要意义

习近平总书记指出，领导干部要胸怀两个大局，一个是中华民族伟大复兴的战略全局，一个是百年未有之大变局，这是我们谋划工作的基本出发点［5］。这一重要论述为我们做好业务数据管理工作、找准管理定位指明了方向，提供了行动指南。当前数据已经成为重要生成要素之一，成为世界各国争先抢夺的战略资源之一，大变局大调整大发展中有许多不确定性，风险、挑战、矛盾会接踵而来，数据分析是超前捕捉并敏锐发现大变局中矛盾隐患最有效的工具。［6］检察机关前接公安，后对法院，可以说掌握着最综合最全面最重要的司法办案“数据库”。利用检察业务数据资源通过定量分析检测和预警，可以透视出当前社会治安、社会运行状况，社会矛盾的聚集点，提前发现排查隐藏在数据背后的重大风险隐患，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献检察业务数据统计力量和智慧。这也是在更高层面上发挥检察机关的法律监督职能作用。

（二）夯实数据监督职能，在检察改革中思考加强检察业务数据管理的重要作用

党的十九大以来，最高检党组以改革创新的精神深入谋划推进检察业务工作。站在更高起点上深化司法责任制改革，使检察官享有更加充分的依法独立办案权和决定权；开展“捕诉一体”办案模式变革，使同一名检察官既负责审查逮捕又负责审查起诉；全力推动认罪认罚从宽制度，落实检察官在刑事诉讼中的主导责任。在当前司法责任之“放权”，捕诉一体之“集权”，认罪认罚之“协商”后，新的业务体系、工作模式运行得如何？办案质量怎么样？检察机关履行法律监督的效果如何？都会通过数据反映出来。这就要求数据统计项目聚焦检察改革，强化责任担当，完善已有的统计指标体系，建立健全新的统计指标体系。更重要的是发挥数据监督作用，党的十九届四中全会将统计监督作为党和国家监督体系的重要组成部分。检察机关可以充分发挥业务数据对内监督作用，通过开展数据质量核查并延伸核查触角，运用案卡信息与法律文书比对、线上文书与线下文书比对、流程文书创建留痕时间与落款时间比对、案件办理流程与时间次序比对、检察机关有关法律文书与公安、法院文书比对的“五个比对”工作法，发现问题数据以及问题案件，发挥数据监督“探照灯”作用。

（三）强化系统思维，在数据生成使用的全流程中着力解决影响数据质量的各类问题

习近平总书记深刻指出，“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”［7］。马克思主义哲学告诉我们，认识世界和改造世界必须坚持普遍联系的观点，坚决防止用片面的、单一孤立的方法去观察和处理问题。业务数据管理也要注重系统观念，重点要把好“四关”：检察机关应引导一线办案检察官树立填录案卡信息就是办案的理念，熟悉案卡项目，清楚案卡含义，认真填录每一项案卡信息，把好数据源头关；应建立完善的业务数据核查制度，坚持日常核查与专项检查相结合，发现填录不实的案卡信息，及时修正，把紧数据出口关；应加强业务数据分析，通过分析发现与实际不符或者异常的业务数据，及时跟踪反馈，并积极听取业务部门意见，把实数据反馈关；要将数据质量纳入检察机关业绩考核和案件质量评查工作中进行评价，问题严重的，要分清责任，严肃问责，把严数据追责关。

（四）创新方式方法，在智能化采集、审核、分析中实现数据管理的科学化

每年面对百万以上的案件，千万级的数据信息，靠人工实现全覆盖的数据管理根本不现实，必须也只能依靠智能化管理，才能实现全程、全面、全方位管理。一是实现智能化采集案件信息，检察机关应探索建立案卡自动生成文书的办案方式，即承办人只填录案卡，通过案卡生成文书，将现在通过文书生成案卡的方式调整过来，真正改变案卡与文书“两张皮”的问题；二是应建立覆盖每一个案卡填录项目的逻辑验证规则，对互斥、异常数据，增加自动拦截、提醒、预警功能，通过技术手段实现数据核查的全覆盖；三是应建立智能化数据分析系统，实现对检察业务数据的自动分析，通过横向、纵向对比，发现异常数据，并且通过自动回溯性排查，找出变化异常的原因，提醒数据管理人员进行深入检查，真正让数据管理全过程插上“科技翅膀”。

（五）提升综合素养，在政治建设中融入业务数据管理能力建设

张军检察长强调，检察工作是一项政治性很强的业务工作，也是一项业务性很强的政治工作。业务数据管理工作是一项技术性很强的业务工作，也是业务性很强的技术工作。数据管理人员需要重点提升以下三种能力：一是政策把握能力，数据管理过程中的业务指标设定、数据分析、数据发布，无不要体现党和国家工作大局，体现以人民为中心的发展思想，必须要有较强的政策把握能力；二是法律综合适用能力，对业务数据采集、加工、使用、提供、公开的每一项管理，无不与现行实体法与程序法紧密相连，数据管理人员必须具备较强的法律综合适用能力；三是业务数据治理能力，这是当前检察数据管理中最薄弱却是最重要的一种能力，数据管理人员要懂得如何生成与存储数据，实现数据的聚拢；如何清洗和优化数据，实现数据到信息的提升；如何分析和应用数据，实现信息到知识的转化；如何自动作出判断和预测，实现数据到智慧的飞跃。同时在这一过程中要能够对接内外各方，贯通上下左右，实现整个业务数据治理体系高效有序运转，这就需要很强的数据治理能力。总之，管理使用好检察业务数据，深入挖掘、释放数据价值，急需培养讲政治懂业务会技术的复合型检察业务数据管理队伍。

注释：

［1］参见徐子沛：《大数据》，广西师范大学出版社2015年版，第61页。
［2］参见王拥政：《检察业务统计实务》，中国检察出版社2019年版，第7页。
［3］梅宏主编：《数据治理之论》，中国人民大学出版社2020年版，第166页。
［4］《领导干部统计知识问答》编写组：《领导干部统计知识问答》，中国统计出版社2021年版，第42页。
［5］习近平：《习近平谈治国理政》（第三卷），外文出版社2020年版，第77页。
［6］同前注［4］，第41页。
［7］本书编写组：《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉辅导读本》，人民出版社2020年版，第74页。

*本文刊登于《中国检察官》杂志2021年9月（司法实务版）

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十年磨一剑！这个会议传递了什么信号？

当好检察办案“大管家”
——全国检察机关第二次案件管理工作会议侧记

2021年09月18日
徐日丹　刘亭亭

十年磨一剑。

2011年，最高人民检察院成立案件管理办公室，全面推进案件集中管理工作。

2021年，站在崭新的历史交汇点上，检察机关案件管理工作面临新的更高要求。

新时代检察机关案件管理工作如何再谱新篇章？9月15日至16日，全国检察机关第二次案件管理工作会议在山西太原召开。这场会议给出了答案。

有案件办理就有案件管理

“越强调案件办理，就越要重视案件管理。”“尊重检察官办案自主权与强化监督管理是落实司法责任制的‘鸟之双翼’。”在全国检察机关第二次案件管理工作会议上，与会人员热烈讨论新时代案管工作。

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对检察工作高质量发展提出了更高要求，这是当前和今后一个时期做好案件管理工作的大背景和总依据。

最高检党组副书记、常务副检察长童建明表示，检察机关必须在境界、理念、思路、措施、能力等方面紧紧跟上、主动适应，以更加优质高效的案管履职，助力检察工作高质量发展，服务经济社会高质量发展。

“在全面开展案件管理工作十周年之际，此次会议坚持问题导向，针对案管工作实际开展中遇到的若干问题提出了解决路径。”最高检案件管理办公室主任申国军直言，当前，管理跟不上办案、管理不适应办案的问题还不同程度地存在，“管好管理”势在必行！

“案件管理工作需要有服务大局、为民履职的大情怀。”四川省检察院检委会专职委员刘晓勇感慨地说，小到把握每一起案件的每一个环节，大到对改革重点与民生关切进行分析研判、为社会治理提供参考，都必须有高度的政治自觉、法治自觉与检察自觉。

“对于人民群众而言，案件管理虽然看不到，却能感受到。”全国人大代表、中国科学院山西煤炭化学研究所研究员吕春祥告诉记者，案件管理像是检察院里的“大管家”，监控案件办理动态，看似在“幕后”，实际无处不在，相当于在帮人民群众“监控”办案质量，作用举足轻重。

在监督中服务，在服务中监督

“一个窗口对外，一个闸门对内。”检察机关的案管人常这样形容案管部门，意思是对外连接人民群众和其他政法机关，对内连接各个检察业务部门。

此次案件管理工作会议为案管工作明确了“一二三五”总体工作思路：“一”即一个定位，案管部门是检察业务工作的中枢；“二”即两大主责，监督管理和服务保障；“三”即三个理念，科学管理理念、能动管理理念、智能管理理念；“五”即五大体系，包含以业务数据分析研判为引领的业务指导体系、以“案-件比”为核心的业务评价体系、以案件办理全过程为对象的业务管控体系、以人民监督员工作为重点的外部监督体系、以检察业务应用系统为主平台的业务保障体系。

“检察业务工作中枢的职能定位是基础，所有案件管理工作都衍生于此。”从事案管工作整10年的最高检案件管理办公室综合处处长李景文说，案件管理工作“贯通上下左右，有效联络各方”，既要服务好检察长、检委会对检察业务的指导，也要融合好办案部门的管理，更要对接好政工、检务督察等部门的协同管理，下好“一盘棋”，才能保证检察权的规范、顺畅运行。

“‘在监督中服务，在服务中监督’是对案件管理的精准阐述。所有案件管理工作都是监督管理和服务保障的具体体现，互相交融。”吉林省检察院案件管理部主任张东华分析说，监督要严，要加强对司法办案的程序监督、实体监督、数据监督，保证每一个案件都过质量关，一旦有趋势性、苗头性问题，马上解决。同时，案件管理要通过服务好领导决策、服务好司法办案、服务好诉讼参与人、服务好人民群众，最终保证检察工作“无死角”地让人民群众满意。

“案件管理大有乾坤！”人民监督员、太原理工大学文法学院副院长杨建华说。在她看来，每个案件都是关乎百姓的“大事”，把好案件质量关，才能让人民群众获得高质量检察服务。

对此，同为人民监督员的山西初心律师事务所主任刘宗贤感同身受。他举例说，以前律师阅卷要跟办案检察官联系，需要协调双方时间，经常遇到办案检察官出庭、提讯等“不在家”的情况，一等可能几天就过去了。而现在，可以异地阅卷，还可以通过自助平台自助阅卷，实现了“只跑一次，甚至一次都不需要跑”，效率大大提升。

“案件管理工作已经步入了‘广深高速’的快车道。”作为检察案管圈里有名的金牌案管人，湖南省检察院案件管理办公室主任冯丽君说，新时代的案件管理应是集约高效型管理，是高端的“监管服”，需要能动地发挥集体智慧，在科学管理基础上，实现智慧管理。

变与不变，在守正中创新

新格局，意味着新势能、新作为。

会议提出，新时代案件管理工作，要对照“四大检察”业务格局，建立“五大体系”，构建案件管理工作新格局。

“‘五大体系’体现了案管工作的延续和创新，既实又新。”最高检案件管理办公室人民监督员工作处处长郭冰这样理解，新布局并不意味着对原有工作的否定或改变，而是在继承的基础上向短板发力，具有鲜明新时代特色。

新格局下，案件管理对象、管理依据也在逐渐发生变化。

“数据的作用远远超出数据本身。案件管理对象由具体案件向业务态势转变，管理依据从依靠文书向依靠数据转变。”海南省检察院案件管理部主任邢姑说，全国检察机关都在抓业务数据分析研判，其中运行良好的部分，可以准确反映相关案件或业务的发展态势，帮助研判社会治理趋势；数据呈现出的短板弱项，能够帮助检察业务部门找准下一步重心和着力点。

山西省检察院案件管理办公室主任蓝涛坦言，新的案件管理工作格局在关注“快”“高”的基础上应更加关注“好”“强”。他解释说，比如，“案-件比”不单纯是越低越好逐渐成为共识，切实让人民群众经历最少而获得最大才能谓之“好”，随着人民群众新需求不断增长，与时俱进引领检察业务始终与人民群众的满意“同频共振”，才能不断变“强”。“业务评价体系的运用，以及与检察官业绩考评体系的融合，还有很大拓展空间，这些都是案件管理工作今后的发力方向。”蓝涛补充说。

解决问题是最实在的落实。“直面问题的气魄，让我看到了检察机关案件管理的刚性，感受到了检察机关‘无须扬鞭自奋蹄’的担当。”上个月刚从黑龙江省检察机关调研回来的全国人大代表、山西省太原市公安局杏花岭分局三桥派出所副所长杨蓉表示，检察业务有共性，但又因地而异、因案而异，案件管理兼顾把控个案质效与推动整体检察业务向前、推动法治建设向前。

以“小管理”促“大管理”

事业成败之关键，在人、在队伍。

“作为一项具有全局高度的工作，案件管理必须坚持以政治建设引领队伍建设。”陕西省检察院案件管理办公室主任田鹤城说。据介绍，陕西省检察机关充分利用当地红色资源，以党建促案管队伍建设。

案件管理既是全院的“大管理”，也是案管部门的“小管理”。

“兄弟院的案件管理工作各有千秋，让我受益匪浅。”去年从一线检察办案业务岗位转到案管部门的山东省检察院案件管理办公室副主任司郑巍深受鼓舞。案管人员仅精通于某一项业务是远远不够的，政策把握能力、法律适用能力、数据统计能力、分析研判能力、程序监管能力、质量评查能力等都是必备的。

纪律建设更是一刻也不能放松。“当前，第二批政法队伍教育整顿已进入查纠整改环节，案件管理部门要用足用好典型案例和身边人身边事，教育、警示案管工作人员严守纪律规矩。”司郑巍如是说。

“奔赴3000多公里参加这场案管人专属的‘约会’，看到了自身与中东部地区检察机关案管工作的差距。西藏自治区检察机关案件管理工作逐步走向信息化、规范化轨道，离不开兄弟院的大力支持。我们将继续发挥‘老西藏精神’，为检察事业贡献案管力量。”会议结束后，西藏自治区检察院案件管理部副主任王辉意犹未尽。

“案件管理虽不直接办案，但对制约检察权运行具有关键监督功能，对从事这项工作的检察人员的专业性要求只会更高。新时代案件管理工作者不仅需要精通程序法，也需要熟悉实体法。”人民监督员、山西大学法学院教授张天虹建议检察机关案件管理工作人员加强基础理论研究，为新时代案件管理工作、检察工作更上一层楼打牢“地基”。

“案件管理工作要以责任促担当，强化监督管理责任抓落实。进一步强化明责、担责、督责与追责，倒逼案管人恪尽职守、担当作为，促进案管职权运行规范、作用有力。”申国军在接受记者采访时强调。

行之力则知愈进，知之深则行愈达。会议结束后，最高检“趁热打铁”，举办为期两天的全国检察机关案件管理理论与实务培训班，各省级检察院案管部门负责人全身心投入培训学习之中，为奋进检察新征程蓄势储能。

童建明：推进案件管理体系和管理能力现代化 为检察工作高质量发展提供坚强管理保障

全国检察机关第二次案件管理工作会议召开　童建明强调 推进案件管理体系和管理能力现代化 为检察工作高质量发展提供坚强管理保障

2021年09月16日

徐日丹　刘亭亭

本报太原9月15日电（全媒体记者徐日丹　见习记者刘亭亭）全国检察机关第二次案件管理工作会议今天在山西太原召开。最高人民检察院党组副书记、常务副检察长童建明出席会议并强调，新时代新发展阶段，要深入学习贯彻习近平总书记“七一”重要讲话精神和习近平法治思想，认真落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确新时代案管工作思路和任务措施，推进案件管理体系和管理能力现代化，为促进检察工作高质量发展提供坚强管理保障。

童建明强调，新时代案件管理工作要有新境界。越强调案件办理，就越要重视案件管理，站位全局，把握主动，切实增强做实做优做好案管工作的政治自觉、法治自觉和检察自觉，真正做到办案和管理两手抓、两手都要硬，以科学管理促进优质办案，为人民群众提供更多、更好检察产品。

童建明指出，新时代案件管理工作要有新思路。要把握案管部门作为检察业务工作中枢的职能定位，突出监督管理和服务保障两大主责，树牢科学管理、能动管理、智能管理理念，构建科学高效的检察机关案件管理工作体系，促进检察工作高质量发展。

童建明强调，新时代案件管理工作要有新格局。要对照“四大检察”“十大业务”的法律监督总体布局，推动建立以业务数据分析研判为引领的业务指导体系、以“案-件比”为核心的业务评价体系、以案件办理全过程为对象的业务管控体系、以人民监督员工作为重点的外部监督体系、以检察业务应用系统为主平台的业务保障体系，服务、引领检察工作高质量发展。

童建明要求，新时代案件管理工作要有新素能。要紧密结合开展党史学习教育和政法队伍教育整顿，努力提升案管队伍整体素能。要把政治建设作为根本性建设，把业务能力建设作为立身之本，提高政策把握、法律适用、数据统计、分析研判、程序监管与质量评查能力；把纪律作风建设作为“护身之符”，结合案管特点建立健全廉政防控体系，持续深入整治顽瘴痼疾。

山西省委常委、政法委书记商黎光，山西省检察院党组书记、检察长杨景海致辞。全国人大代表吕春祥、杨蓉、姚武江，人民监督员张天虹、杨建华、刘宗贤应邀出席会议。最高检相关部门负责同志，各省级检察院分管领导、案管部门负责人参加会议。

直接来源地址：https://szb.jcrb.com/mobile/2021/20210916/20210916_001/content_20210916_001_7.htm

张建伟：异地异级调用检察官制度的法理分析

《政治与法律》2021年第9期

【作者】张建伟（清华大学法学院教授、博士研究生导师）

【来源】《政治与法律》2021年第9期“主题研讨”栏目。因篇幅较长，已略去原文注释。

【投稿地址】http://zhen.cbpt.cnki.net，欢迎赐稿！

摘要：异地异级调用检察官的做法，其法律依据是《人民检察院组织法》第24条第1款第4项的规定，其体制根源是检察机关领导体制和检察一体的法理原则。如果将各地各级检察官看作壁垒森严的分割群体，就忽略了检察体制的特殊性。尽管我国检察官具有一定的地域依附性，同级人民代表大会选举或其常务委员会任命检察官制度并未因个案调用检察官的做法受到损害。当前优化公诉力量，符合对抗性增强后的司法需求，无损于程序公正和武器平等原则，也不会导致检察系统内监督制约的缺位。对于检察机关的司法属性和体制特性等缺乏认知，是异地异级调用检察官的做法产生不同见解的根源，进行关于这一问题的必要的法理分析，对于消弭不必要的误解，显然必不可少。

关键词：检察官；异地异级调用；检察一体化；司法公正

　　异地异级调用检察官的做法，在检察机关自侦领域并未引起外界关注。但是，公诉领域则有所不同。近些年来，异地异级调用检察官到庭公诉的案件有所增加，一旦进入多方参与、诉讼对抗的空间，这一做法就因辩护律师提出异议而遭遇挑战，这种异议在诉讼外得以公开，于是这一有争议的问题就进入了公众视野，开始为法律界所注意。例如内蒙古自治区“王永明案”成讼之后，随着诉讼进程的推进和律师不断发起的挑战，社会一般民众与法律界部分学者和实务部门的人员都予以关注。此案经过一场诉讼波折，本由包头市的法院审理，经由内蒙古自治区高级人民法院指定管辖，转到乌海市的法院审理，就此审判人员和检察人员得到重新组合，其中检察人员的调用，因辩护方公开质疑而引人瞩目。新的公诉人团队是一个18人组成的群体，这18人是来自内蒙古自治区三级院的检察人员，包括来自自治区人民检察院的检察官。只是与网上笼统的说法不同的是，这个公诉团队并非18名检察人员均为公诉人，其中9名为到庭公诉的检察官，另有9名为检察官助理。易言之，担任公诉人角色的实际是9人。
　　司法实践中，在不同司法辖区调用检察官以及在不同级别检察机关调用检察官的做法，原不多见，正因为过去这类案件数量较少，一旦做起来就容易引起辩护律师的警觉与异议。这些异议，大体围绕检察官的地域属性，即各自司法辖区的对应性和刑事诉讼的管辖制度两个方面展开，质疑者认为异地异级调用检察官到庭公诉的做法有损司法公正，甚至提出其“违宪”和违背人民代表大会选举、任命制度。如有律师提出异地异级调用检察官的相关司法解释违宪、没有上位法依据，尤其动摇了我国人民当家作主的人民代表大会制度。这种批评是相当尖锐的，特别是来自正在进行诉讼的案件中利益相反的一方，具有个案公正的意义。笔者认为，检察系统内，检察官能否跨司法辖区和司法层级履行职务，是检察体制中一个值得探讨的问题。未经授权进行异地异级作业，当然是不允许的。但是在上级检察机关调用下进行异地异级履行职务，到底有无法理依据，是否违反宪法和法律，并且对于司法公正是否产生损害结果，应当从法理与制度以及实践角度加以分析，给出答案。
　　一、异地异级调用检察官办案的法律依据及其体制根源
　　有论者质疑认为，异地异级调用检察官的做法和相应的司法解释没有上位法依据。其实，这一说法是错误的，在我国，异地异级调用检察官的做法有着明确的法律依据，其合法性毋庸置疑。异地异级调用检察官的上位法依据是《人民检察院组织法》第24条第1款第4项规定，内容简明扼要：“可以统一调用辖区的检察人员办理案件。”该条规定的是上级人民检察院对下级人民检察院行使的职权，共分四项，除统一调用检察官之外，还规定了其他三项具体职权：认为下级人民检察院的决定错误的，指令下级人民检察院纠正，或者依法撤销、变更；可以对下级人民检察院管辖的案件指定管辖；可以办理下级人民检察院管辖的案件。这一制度的设定，植根于我国宪法确定的检察机关上下级领导关系，也体现了检察体制的特殊性，即检察同一体原则。检察机关上下级领导关系是我国宪法规定的检察体制，检察同一体原则虽无我国法律明确规定，却是一项公认的法理原则。检察同一体原则，也是检察体制的基本原理，是许多国家，尤其是大陆法系国家建构检察体制的依据。检察官行使检察权，反映的是国家意志，“为了防止在行使检察权中失误，正确反映国家意志，作为一个整体更有效地发挥检察机能，检察官的组织化是必不可少的。就是说，检察官的组织要既保持检察官的独立性，又能建立起适当的监督体制和发挥效率，并考虑到检察工作中的分工与合作。”由此建立起与其职能相适应的组织原则，检察同一体原则就是检察组织的建构原则。
　　检察同一体原则对检察机关内部关系的调整发挥指导作用，主要体现为两个方面：其一，各级检察机关作为一个不可分割的整体而存在，每个检察机关和检察官的活动是整个检察机关和检察官全体活动的组成部分，各级检察机关和全体检察官相互协调、配合，形成一体；其二，上下级检察机关和检察官之间存在着上命下从关系，下级检察机关和检察官在履行职权时承担遵从上级检察机关和检察官命令的义务，上级检察机关和检察官负有监督、指挥下级检察机关的责任。例如，我国台湾地区采行大陆法系司法制度，检察机关遵行一体化原则，全体“检察官基于有机的组织，为一体的活动”，如蔡墩铭教授所言：“检察权之行使以不可分为原则，为使得检察权之行使发挥更大之效果，在检察行政事务方面，自检察总长以下各级法院检察官（台湾地区实现审检分立后，检察官不再配置于法院——笔者注），遂形成上命下从之阶层，且有统一之组织，俾在职务上得为全部一体之活动……检察官紧密联络，以便寻找犯人，另在起诉便宜主义之下，对于犯人是否予以起诉，亦有予以统一之必要。由于采检察一体原则之关系，检察官遇有紧急情形，自可在管辖区域外，执行其职务，即令不属其管辖之案件，亦应分别通知或移送该管检察官侦查，且在未移送或通知前，仍应按其急迫情形，为事实上和法律上必要之处分。又检察官起诉后如有更易者，不影响起诉之效力，此外无管辖权法院之检察官向法院起诉后，该法院谕知管辖错误之判决，只要将该案件移送于有管辖权法院即可，不必重新起诉，即承认以前之起诉有效。”林俊益就检察一体化原则指出，其内部关系包括：在下对上的关系中，“下级检察官应服从指挥监督长官之命令”；在上对下的关系中，“上级长官对下级检察官有指挥监督之职权，有‘职务承继权’（即检察总长、检察长得亲自处理其指挥监督之检察官之事务）及‘职务移转权’（即检察总长、检察长得将所辖检察官之事务移转于其所指挥监督之其他检察官处理之）”。就其外部关系言之，检察机关具有“不可分原则”。
　　在检察一体化原理的上述内涵中，有一项内容值得注意：检察官被视为一体，他们可以互相代替履行职务。根据检察官的一体化和不可分割的原则，在同一案件中，两名检察官相继参加刑事庭审以及数名检察官介入同一案件，或公诉书上签名人与出庭审判的不是同一人，都不影响诉讼程序的合法性。这一原理对于上级检察机关异地异级调用检察官办理同一案件，包括审查起诉和出席法庭审判活动，也是适用的。
　　首先，异地异级调用检察官符合检察机关的体制特性。由于检察机关实行一体化原则，在组织特性上，检察人员具有不可分性，因此在上命下从的领导或者指挥监督体制内，在必要时进行人员调用。尽管我国法律并没有以文字形式明确将检察同一体列为一项法定原则，但是我国宪法确立的人民检察院领导体制与检察一体化原则是相通的，可以说检察一体化原则中塑造的检察机关指令—服从关系的中国式描述就是领导体制，不仅如此，我国检察机关对于检察一体化原则也明确表示认同并以此作为完善检察体制的依据。检察同一体这一法理原则已经用于指导我国相关立法、司法解释和司法实践。最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》第九条体现了宪法关于检察机关上下级关系的规定，重申了检察机关领导体制，其第一款规定的是最高人民检察院对地方各级人民检察院的领导、上级检察机关对下级检察机关的领导、检察长对人民检察院的统一领导；其第二款将《人民检察院组织法》第24条规定具体化：“上级人民检察院可以依法统一调用辖区的检察人员办理案件，调用的决定应当以书面形式作出。被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行出庭支持公诉等各项检察职责。”对于这一规定，检察机关明确指出其法理依据是检察一体原则。最高人民检察院孙谦副检察长撰文指出：“检察一体化原则，主要用于厘清检察机关内部上下级之间的关系，即最高人民检察院领导地方人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作；各级人民检察院和检察官履行职务应当相互配合、互相协作，对于重大案件和复杂案件可以互相承继、转移和代理。检察一体化是世界上多数国家和地区检察机关的通例，符合检察机关行使职能的需要。”他特别指出：正是为了落实检察机关上下级领导关系，《人民检察院组织法》第24条规定了“可以统一调用辖区的检察人员办理案件”。
　　其次，域外在探讨检察一体化原则时，未明列异地异级调用检察官的内容，究其原因，笔者认为，在许多国家或者地区，这种调用检察官的做法并不常见或者无争议，未必为制度创立者及其研究者意计所及。另外，这种检察官人员调用在一些国家和地区并没有体制障碍，不会成为一个争议问题，如我国台湾地区针对贪腐案件成立的“特侦组”，其组成人员就是由不同地域、不同级别的检察署中调用的检察官组成的。若说这是为了满足侦查需要，那么，如果控诉中有此特殊需要，进行这种调用也是无疑问的。易言之，是否调用异地异级检察官进行公诉活动，取决于司法中的特殊需要。例如在国际司法活动中，无论法官和检察官都有异域（甚至异国）调用的现象，如远东国际军事法庭审判中的法官和检察官由不同国家派出的法官、检察官组成合议庭和检察组。如果在一个国家内的司法审判，基于特殊需要，进行类似调用，也并无不可，我国1980年底、1981年初最高人民法院特别法庭和最高人民检察院特别检察厅的组成人员就不限于本院人员。例如特别检察厅的厅长是最高人民检察院检察长黄火青，副厅长是最高人民检察院副检察长喻屏，另一副厅长是人民解放军总政治部副主任史进前，检察员中的图们在总政治部工作，可见特别检察厅组成人员并非都是最高人民检察院工作人员。特别法庭庭长是最高人民法院院长江华，副庭长是最高人民法院副院长曾汉周和人民解放军总政治部副总参谋长伍修权，审判员中还有费孝通。特别法庭组成人员也不是都来自最高人民法院。特殊案件如此，普通案件基于办案实际需要，也不应排除异地异级调用检察官的做法。
　　最后，从一些相似的制度和做法，可以看出在检察一体化原则下异地异级调用检察官的做法并无疑义。林钰雄教授曾言：“在‘其他未经立法明文规范’的情形，冲突的权衡，必须透过法学方法，探究建构系争规定的原理、原则，乃至于宪法的基本价值，才能定夺。”依此观之，各国立法，未必能够面面俱到地将法律原则的适用具体加以规定，一些隐含的制度和做法可以举重以明轻加以确定，例如英国检察机关允许在非检察官中任命一些人员代表本检察署进行起诉，1985年《犯罪起诉法》第5条规定：检察长在任何时候都可任命不是检察官的人代表本检察署起诉，这些人应当是法庭外律师或者作为公共机构职员的专门律师，他们被任命后可以“提起或接管和进行由检察长指定的刑事诉讼”, “由检察长指派进行诉讼的任何人应拥有检察官的同等权力，但必须按检察官的指示行使赋予他的权力。”一些国家的检察机关能够从体制外任命特定人员代表本检察机关进行刑事诉讼，则异地异级调用检察官的做法，其正当性可以依举重明轻的原理加以确定。总之，异地异级调用检察官的做法与检察机关体制特性的契合关系是毋庸置疑的。
　　二、检察官选举任命制度及其地域依附性
　　有论者批评，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第9条第2款的规定，上级检察机关可以随意调动检察人员跨区异地办案，甚至代表跨区的检察机关出庭支持公诉，那么，检察机关检察员以上职务需经同级人民代表大会选举或任命的制度就形同虚设。这种观点，出发点是检察官应具有严格的地域依附性，其依据就是地方各级检察机关的检察长和检察官由同级人民代表大会选举或其常务委员会任命的制度。仔细分析，会发现这种观点经不起推敲：首先，被调用检察人员若以检察官身份参与办案，需要事先取得其所属检察机关同级人民代表大会选举或其常委会任命的身份资格，这种选举和任命并没有被规避；其次，调用检察官，是因个案而临时调用，随着案件结束，被调用检察官仍然回归各自的检察院，并未打破检察官原有的“地域依附性”，不存在虚化选举和任命制度的问题，因此，不能说同级人民代表大会选举或任命的制度形同虚设。
　　那么，检察官是否应具有严格的地域依附性呢？对于这一问题，有必要进一步分析。反对检察官异地异级履行职务的观点，与反对者对检察官的国家属性与地方属性的认知有密切关系，即将地方人民代表大会常委会任免的检察官认定为隶属于地方的司法官员，由此形成其所属司法机关与检察官有明确而严格的对应关系的判断，认为检察官不能超越自己所在的司法机关相应的司法辖区履行职务。的确，就司法实践情况来说，地方各级检察机关配置的检察官，通常只在自己辖区内履行职务，如果因办案需要，要跨辖区履行职务，异地办案，就需要其他辖区内检察机关提供配合。但是这种执法状况，是否排斥检察官在上级机关统一部署下跨地域跨级别就个案履行职务，依这种方式履行职务的正当性和合法性是否存在疑问而定，需要深究。
　　我国检察官和法官一样，任命制度依托于人民代表大会及其常委会制度。《检察官法》第18条根据《宪法》第101条、第138条规定，规定了检察官由人民代表大会选举、罢免或其常委会任免制度，包括：最高人民检察院检察长由全国人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员，由检察长提请全国人民代表大会常务委员会任免；地方各级人民检察院检察长由本级人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员，由检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免；地方各级人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会批准。我国各级人民检察院由同级人民代表大会产生并向其负责，检察长有明确的任期限制。对于这种不同级别、不同类别的检察机关由其相应的人大选举或其常委会任命所属的检察官的制度，不可仅以表面形式就得出“除了最高人民检察院的检察官以外，检察官都是地方官员”的判断，这是一个认识上的误区。
　　我国地方各级人民检察院的检察官，统一行使国家授予的司法权，遵从全国适用的法律，其身份属性既具有地域性，也具有超地域性。从各地各级人民代表大会及其常委会选举、任命来说，具有地域性；但是，从司法权的国家属性和司法活动依据的统一性来说，检察官职业具有超地域性，即检察官并不是地方司法官，应当属于“共和国检察官”。
　　世界上许多国家，检察官属于国家官员，并非地方官员：在共和国，检察官属于共和国检察官；在王国，检察官代表国王，称为“皇家检察官”。检察官自法国产生以来，最初的检察官代表的是国王，法国早期的检察官代表国王处理诉讼事务，就此成为现代检察制度的起源。当王国不复存在，检察官就代表国家行使公诉权。在君主立宪国家，检察官可能被确定为国王的代理人，如英国的检察官至今称为“皇家检察官”，在不那么严格意义上，可以借用“普天之下，莫非王土”来描述检察官的地域属性，各地履行检察职务的都是代表英王指控犯罪的皇家检察官，并非地方官员。在共和国，检察官不再代表国王而代表国家，因此法庭上的检察官一般称为“国家公诉人”。我国的检察官，在法庭上称“国家公诉人”，其代表国家提起公诉的特性十分清楚，检察官行使的检察权力属性具有“国家事权”的性质，是毫无疑问的。
　　当然，也有国家由于特定体制或者历史原因，检察官中存在地方官员的角色定位。如美国有两大司法系统，联邦与州有着不同的司法体系，互不隶属。何家弘教授指出：“美国的检察体制具有‘三级双轨、相互独立’的特点。所谓‘三级’，是指美国的检察机关建立在联邦、州和市这三个‘政府’级别上。所谓‘双轨’，是指美国的检察职能分别由联邦检察系统和地方检察系统行使，二者平行，互不干扰。而且所有的检察机关无论‘级别’高低和规模大小，都是相互独立的。换言之，在联邦、州和市检察机关之间没有隶属关系，甚至也没有监督和指导的关系。”检察官往往属于地方官员，由地方选举产生，这是由美国地方分权制度产生的一种安排。这种地方分权与美国的历史地理有关：地广人稀的地理人文环境造成强有力的地方政府制度，这种制度适合18世纪末和19世纪初基本属于农业性质的美国生活和经济。在美国社会，更多依赖于迅速而独立地解决地方问题的政府功能。在司法权和半司法权上实行地方分权是美国的法律传统，这是检察官通常具有地方属性的原因，美国在1830年至1850年民主浪潮中确立了检察官的地方民选制度。美国检察机关的人事权有很高的灵活性，检察官可以聘请律师担任检察官或者检察官助理，便是基于实际需要而灵活变通的表现。
　　与美国一样，德国是联邦制国家，存在联邦和州两套互不隶属的检察系统。此外，在德国，有一套地方检察体系，“除了联邦总检察院，德国各州拥有总检察院和州检察院。”与之相应，在德国，有“地方检察官”的称谓：“‘地方检察官’的名称于1877年第一次出现在德国《法院组织法》中，现在德国大多数州，地方检察官就设置在州检察院内，是州检察院的组成人员。州检察院内的州检察官一般直接被称为‘检察官’。”值得注意的是，“地方检察官”与“州检察官”是不同概念，两者都是直接办理案件的人员，有的检察院将两者混编在一起，有的将地方检察官集中安排在一个部门。他们都要服从上级的命令，但他们之间具有各自独立的法定职责，只有在一些重大案件中，地方检察官作为州检察官的助手，才听命于州检察官的指令。设置“地方检察官”有特定目的：“设置地方检察官这种特殊形态检察人员的目的是减轻州检察官的工作压力，以便后者将精力投入到中等程度以上乃至重大疑难案件的侦诉中去，此外，引入地方检察官体系还可大大节省财政开支。”
　　显然，我国检察体制与美国、德国检察制度存在差异，我国并不存在中央与地方在司法方面的分权，其司法体系具有完整、统一的性质，检察官也不分国家检察官和地方检察官，皆属于国家司法官的性质。这一属性构成检察官异地异级履行职务的前提之一。检察官由地方人民代表大会及其常委会任免的制度，有其原因：便于地方人民代表大会及其常委会了解情况、考察其任职条件，也便于监督。因此实行各级人民代表大会产生各级人民检察院和人民法院并且后者受前者监督的制度，乃是为了人民监督的方便。实际上，检察官的司法资格的标准是统一的。我国实行统一法律资格考试制度，在法律规定的任命条件方面实行统一标准，不存在不同地方的检察官有差异较大的任命标准，尽管老少边穷地区的司法考试资格要求一度有所放宽，但是在特定司法辖区履行职务的持有司法考试资格C证的检察官，是国家基于特定需要采取变通做法而产生的，不等于各地可以自行确定不同地区检察官任职的法律资格。
　　在当前仍然由地方人民代表大会选举及常委会任命检察官的制度下，如何认识这一任命制度与检察官作为国家官员的属性的关系？笔者认为，由地方各级人民代表大会常委会任命检察官的做法，可以理解为一种职权代理性质，即地方各级人民代表大会常委会代理最高权力机关行使任免权，一旦任命为司法官以后，该司法官即具有国家官员的性质，代表国家行使审判权和检察权，检察官即取得共和国检察官身份，因此虽然由地方任命，但司法官属于国家官员而非地方官员。
　　可作为对比的是，我国的行政官员属于国家官员，其行政行为具有统一的国家治理意义，但是，与司法官不同的是，地方政府的行政官员毕竟日常处理的是地方事务，有不少行政事务还依据地方性法规进行处理，其行政行为对于全国性的法律的依附性不如司法机关。因此，基于各地行政官员的行政行为与检察官按照严格的法律依附性办理案件的司法行为存在一定差别，其行政行为针对的事务有不少属于地方事权范畴，其地域依附性明显高于司法官员。
　　毋庸讳言，我国司法的实际状况之一，是司法官的属地化。不但学者长期忽视这一问题，司法机关长此以往，也视为当然。在许多人的意识中，司法官除了最高人民法院、最高人民检察院所属法官、检察官以外，都属于地方官员，与行政人员并无二致。这种将司法官属地化的观念，基于司法官选任制度和不同司法辖区的划分，忽略了司法官身份应当摆脱地域依附性的实际需要，不利于从整体上把握司法官群体的特性。司法实践因司法官属地化受到影响。司法官的地域依附性是地方主义的体制原因，司法机关听命于地方权力部门，司法官正是这种地方主义服从关系的单元。具体观察可见：司法机关的经费来源于地方政府的财政部门，办案场所也由地方政府安排，司法人员亲属就业、子女入学等切身利益都与地方政府给予的待遇、提供的条件挂钩，这一状况“势必要比个案的不公正对整个司法公正的破坏更为严重”, “国家统一的司法权被分割为地方的司法权，法律不再具有权威性”。
　　我国的司法改革已经注意到司法机关缺乏整体独立和司法官属地化的弊端，试图从司法机关人财物摆脱地方控制入手，解决司法领域的地方保护主义的问题。其中司法官的人事权统一由省级行使的改革内容，就是为明确检察官作为共和国检察官的角色定位走出的第一步。可惜的是，当前这一步因各种牵绊还没有稳稳落地，司法官在组织人事上省级统管与地方人大及其常委会选举、任命司法官究竟是什么关系尚未厘清，导致司法官属地化问题还没有得到解决，只是，在观念上已经动摇了司法官的地域附属性观念。司法机关打破地域附属性（行政区划附属性），是通过跨行政区划司法机关的设置来取得突破的。笔者认为，异地异级调用检察官也是一种突破，有利于弱化检察官属地化观念，向“共和国检察官”方向塑造检察官角色，使之回归应有的角色特征，是有积极作用的。由于公诉团队的检察官来自不同级别和不同地域，这就获得了不受某一地域非司法因素影响的可能性，有利于打破地方的不当控制与非法干预，破除办案的阻力，对于某些案件来说，这是获得个案司法公正的组织条件。
　　笔者认为，理想的司法官任免制度，以全国人民代表大会常委会统一任免为佳，这一制度更能匹配司法官作为国家官员而非地方官员的属性，也有利于强化其独立性，摆脱地方主义的羁绊。笔者期待未来全国新任法官、检察官都由全国人民代表大会常委会统一任免。在这一制度未臻理想之前，应当培育司法官的非属地化意识，不以地方人民代表大会及其常委会任免制度为限，不将司法官视为地方官员。这一意识的培育，有利于国家司法的统一性，也有利于消除地方主义的影响。
　　总之，检察官的身份属性是共和国检察官，并非地方官员，检察机关异地异级调用检察官，有利于打破司法官属地化的固有思维，也有利于破除司法的地方主义，是值得肯定的一项司法制度。遗憾的是，一些批评者尚未认识到异地异级调派检察官在去属地化及其超越地方主义方面具有积极意义。
　　三、诉讼对抗性增强与优化公诉力量的司法需要
　　人民检察院异地异级调用检察官的做法有其特定的司法需要，体现为两个方面：一是侦查方面，在检察机关办理侦查案件的时候，集中优势力量，是实现高水平、高质量完成侦查任务的有效办法，因此在国家监察体制改革之前，检察机关作为反贪污贿赂案件和反渎职侵权案件的侦查机关，根据侦查需要，为优化组合办案力量，会进行侦查人员的随案调用，这一做法，至今仍可沿用；二是公诉方面，在诉讼攻防逐渐增强的刑事庭审阶段，检察机关为了应对来自辩护一方的有力挑战，采取异地异级调用检察官的做法。另外，在将公诉案件进行诉的拆分之时，为了保障诉讼效率，也有异地异级调用检察人员之举。
　　就第一种情形而言，检察机关调用精兵强将进行侦查的做法，与公安机关在侦查中组织优势侦查力量以及纪检监察机关借调检察官协助办案一样，都旨在满足调查或侦查办案实际需要。如果不允许这样的调用，则不利于优质、高效地查明案件事实、推进办案进程。就第二种情形而言，检察机关对公诉团队进行优化配置，是为了加强公诉能力，或者节约司法资源（避免案件拆分之后新配置办案人重头再来一遍审查起诉）。对于这种情形，辩护律师担心诉讼对方能力增强，欲加以阻止，于是在一些案件审理中，辩护律师就这一做法提出质疑，提出检察机关异地异级调用检察官的做法有损司法公正。对于检察官异地异级办案的质疑，理由之一是这种做法导致诉讼结构失衡。如有人对包头王永明案变更审理地后检察机关新组建的公诉人团队提出质疑，认为有18位“检察官”支持公诉，检方以如此多的人力资源来指控犯罪，效率固然高，但有损公正，尤其是有内蒙古自治区人民检察院的检察官参加公诉人团队出庭支持公诉的做法，会导致控审失衡，因此有违程序正义。
　　理想模型的诉讼结构是法官居中居上，与控辩双方保持等距离，控辩双方地位平等、权利对等。对于异级调用检察官的做法，有论者认为有害于这一诉讼结构，提出具体意见：一是损害控辩双方平等原则，管辖法院的确定，贯彻的是法律平等原则的要求，法定法官原则也是控辩双方“武器平等”的前提。与民事诉讼不同的是，刑事诉讼中控辩双方的地位不平等，且其身份不可转换。特别是在公诉案件中，控方是代表国家权力的人民检察院。为了实现控辩有效对抗，双方武器平等就显得尤为必要和重要。二是损害法院的主体地位，管辖权的确定要实现的目标是维护审判主体的独立地位，以此杜绝行政势力通过操控管辖权来干预司法的机会。质疑者提出，内蒙古自治区人民检察院调兵遣将甚至派出本院检察官亲自上阵，这种公诉人团队实际上架空了管辖制度，内蒙古自治区人民检察院在审判中具有操纵司法的地位，法官就成了“前台木偶”。在内蒙古自治区人民检察院任职的检察官与内蒙古其他市级、区级检察院任职的检察官组成的公诉团队面前，作为区级法院的乌海市乌达区人民法院来组织审判，就形成了控审失衡，控方群体中有的公诉人层级高于审理此案法院的法官，造成法庭权力结构不对称，影响法官客观、公正审判。
　　笔者认为，这两个质疑都不能成立。其一，控辩双方武器平等原则是指在职权和诉讼权利配置方面进行平等设计，保障双方攻击和防御的“武器”（即职权与诉讼权利）大体相当，并不是指双方人数大体一致，也不是指双方诉讼水平、办案经验和职务高低也须一致或者相当。异地异级调用检察官的做法，无关乎“武器平等”原则，异地异级调用的检察官在诉讼地位上仍然保持与辩护方平等，诉讼权利不会因这一调用而有所扩张，法定权利也不可能因公诉人群体组织结构的不同而有所不同。至于有质疑者提到的“身份不可转换”，调用检察官的做法与身份转换扯不上关系——公诉人并没有因此一做法转换为其他诉讼角色。其二，上级检察院调兵遣将甚至派出本院检察官上阵参与公诉人团队，只是公诉方的人员结构的调整，属于人员内部配置问题，新的公诉人团队进行诉讼活动和开展法律监督，代表的是与承审法院对应的检察院，并不代表上级检察院。换句话说，提起公诉的检察机关与审理案件的审判机关具有级别上的对应关系，法庭上公诉人无论是来自哪一级、哪一地的检察官，其原属机关并未取代具体办理案件的检察机关，并不能架空管辖制度。那种认为上级检察院调整自己的公诉团队就操纵了法院审判的逻辑，显然不通。
　　检察机关与法院并无领导关系，上级检察机关对于下级法院无控制权，也不必然具有权力的影响力。审判人员对于来自检察机关上级院的检察官不需要有权力畏惧。检察机关对审判的法律监督权受法律规范，针对法定情形，以法定方式行使，只要审判不违反法律，法律监督不会启动纠正机制。何况，法律监督在审判人员意识中的强化，对审判公正来说未尝不是一件好事。笔者认为，质疑者真正担心的，是检察机关公诉能力的优化，给辩护带来压力。对于异地异级调派检察官的做法，质疑者往往是辩护律师，这一点耐人寻味。辩护律师在诉讼中有着自己特定的利益追求，他们疑虑的是检察方公诉能力增强，为辩护方取得预期的结果增加难度。一些律师从自身利益着想，希望控诉方的公诉能力保持低水平状态，也希望在共同犯罪案件中辩护律师比公诉人在人数上占有优势，这种心态使其当然不愿意接受异地异级调用检察官办案的做法，也无法公允看待公诉方对自己履行控诉职能人员进行优化配置的做法。
　　在包头审理王永明案件时，辩护方具有人数上的优势，辩护律师利用这种群体优势，让人数明显不如自己的公诉人难以招架，在人数较多的辩护人争先发言中，形单影只的公诉人应对不暇。在这一过程中，检察官助理在本方处于明显劣势的情况下插话和发言，导致辩护人指责其“违法”。同样，在律师人多势众且活跃度很高的情况下，主持庭审的审判长一人难抑众口，其他合议庭成员不得不帮助其维持法庭秩序，这又引发辩护律师指责其“违法”。因此，转至乌海市进行公诉的检察机关明显吸取了王永明案件在包头开庭时的教训，强化了公诉团队的人员配置，所要实现的，恰恰是质疑者心目中理解的那种“武器平等”原则。
　　在诉讼结构失衡的质疑理由之外，还有一种程序方面的技术性理由被提出来，质疑者称异地异级调用检察官的做法，违反地域管辖与级别管辖的规定——论者认为检察官具有严格的地域依附性与审级依附性，跨地域和跨审级办理案件，就突破了地域限制和审级限制，有违程序的正当性。
　　对于这一质疑，需要联系地域管辖制度和级别管辖制度设置的缘由进行分析。在管辖制度中，有关检察机关与公安机关、监察机关、审判机关的受理案件权限，属于职能管辖（亦称事物管辖的范畴），显而易见，在审判阶段检察机关异地异级调用检察官的做法与这一管辖类型无关。其他两种主要的管辖类型，一是地域管辖，二是级别管辖，都属于审判管辖。对于案件起诉到哪一地区、哪一级别的法院以及哪一个具体法院有着较为严格而且明确的规定。地域管辖主要解决的是一个案件的审判籍问题，不同地域的审判机关，哪一个对于正要起诉的案件有审理权力和职责，必须加以明确，才好顺利推进诉讼进程。级别管辖主要解决一起案件该由哪一级别的审判机关作为第一审级受理的问题。检察机关按照法院的管辖制度确定自己的管辖权，侦查与调查中的管辖与审判和起诉相比可以具有灵活性。这里的管辖，是以机关为主体设置的，并非以检察官为主体。只有法官的地域、级别的依附性有特殊意义，因此，才有“法定法官原则”。
　　地域管辖、级别管辖的上位原则为“法定法官原则”，即“何等案件由何位法官承办之问题，必须事先以抽象的、一般的法律明定，不能等待具体的个案发生后才委诸个别处理，否则，司法行政只要控制少数的法官，再令其承办重要敏感案件，则法官独立性原则也成空谈。为达到上述的要求，刑事诉讼法或法院组织法中必须尽可能明确规范法官的事务、土地等等管辖规定及事务分配规则”。由此可见，法定法官原则的主要功能之一是为了防止以指定法官以及调用法官的办法操控审判权，不允许为了实现某一预期中特定的裁判结果而将案件委诸受操控的法官。因此，严格遵守地域管辖、级别管辖并实行随机分案的办法，是有合理性和必要性的。但是，公诉与审判存在明显差异，公诉是启动审判程序的活动，具有建立诉讼系属关系、划定审判范围等效力，在审判中不具有裁判性和终局性，其遵守客观义务固然重要，而作为控诉者的检察官不具有与法官相同的中立性，是由检察官的诉讼职能特性决定的。
　　确定管辖是以办案机关为单位，并不是以办案人员为单位的，易言之，只要办案机关是按照管辖原则确定的，被调用的办案人员代表的是该机关办理案件，并不违反管辖原则。说得明白一点，如果省级检察院的检察官被指派代表下级检察院履行诉讼职责，下级检察院作为符合管辖规定的检察院并不因此有所改变。因此，检察机关与审判机关一一对应，只要起诉时检察机关按照这种对应关系进行诉讼活动即可。尽管检察系统内受指派代表这一机关进行诉讼活动的，通常是配置在该机关内的检察官，但是上级检察院基于特殊需要进行调用，也非法理所不容。
　　如若不然——我们假设前述质疑者的观点成立——那么，即使公安机关的侦查人员并非各级人民代表大会常务委员会任免，其仍然专属于特定的公安机关，该公安机关又属于由同级人民代表大会产生的政府的部门之一，而公安机关各有管辖分工，即参照审判管辖来确定自己的管辖，那么上级公安机关统一部署侦查人员异地异级办案也面临同样不被允许的问题，为侦查所需的统一调用侦查人员也就无法实现。显然，这与检察官异地异级调用的逻辑是一致的。易言之，如果侦查基于实际需要可以调用侦查人员，公诉基于实际需要就不能进行公诉人员的调用，这种观点似无足够理据。
　　检察机关这种调用制度，与律师异地办案有共同之处。律师执业虽然由各地司法厅局注册，但是他们并不囿于注册地而可以依法异地执业，这就使一些案件因知名度较高的律师介入而明显增强了辩护一方的辩护能力。律师法规定的律师执业制度，采用地方司法厅局注册的做法，同时规定律师可以异地执业，律师可以由此提升辩护力量，检察机关为何就不能根据需要调用辖区内办案能力强的检察官形成优质团队办案呢？如果对于检察官调用的做法要加以禁止，那么同样的逻辑也可适用于律师执业，质疑者是否也应主张对律师的地域执业范围加以限制，要求其仅在注册地执业呢？
　　四、检察系统内监督制约关系中的检察官调用
　　检察官异地异级调用，是否影响检察体制内的监督，这一问题值得研究。检察机关的监督有两个指向：一是外向监督，依据是我国《宪法》第129条，即宪法确定的法律监督职能，监督的指向是公安机关、人民法院等外在于检察机关的公权力机关；二是内向监督，依据是《宪法》第132条第2款，即最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院，上级人民检察院领导下级人民检察院。这种上对下的领导关系，当然包含着上级人民检察院对于下级人民检察院的监督职能。
　　异地异级调用检察官，是上级人民检察院对下级人民检察院的领导表现之一。异地异级调用检察官属于人事调用权，这一权力的性质属于司法行政性质的权力。上级人民检察院对于下级人民检察院的领导，不仅体现为检察政策方针方面的领导，以及对于检察业务方面的指导，而且体现为组织人事方面的领导。如果没有组织人事的领导，上级人民检察院对下级人民检察院的领导显然是不完整的，与上级人民法院对下级人民法院的监督关系也就不易区分了。检察机关及其办案人员的监督，在检察体系内有两个来源：一是上级人民检察院对下级人民检察院的监督，具体表现为上级检察人员对下级检察人员的监督；二是人民检察院对于本院所属检察人员的监督，也不外乎本院上位者对下位者的监督。这种监督，都是人对人的纵向监督，都是指令—服从关系中上对下的监督。
　　异地异级调用检察官，既存在上级检察机关的检察官或者检察官助理调用到下级检察机关并代表下级检察机关办案的情形，也存在下级检察机关的检察官或者检察官助理调用到上级检察机关并代表上级检察机关办案的情形。对于这两种情形，容易引起监督被弱化的疑虑的是以下几点：一是上级检察机关的检察官或者检察官助理调用到下级检察机关并代表下级检察机关办案，下级检察机关对于来自上级检察机关的办案人员难以监督，尤其是上级检察机关的检察官或者检察官助理的职级较高的时候，更容易形成监督缺位。二是上级检察机关的检察官或者检察官助理调用到下级检察机关，上级检察机关对调用的检察官或者检察官助理难以监督，因为他们所属正是上级机关，对于本院人员的监督不像对下级院人员那么有力度，容易形同虚设。三是上级检察机关本有对下级检察机关的监督职能，下级检察机关办案的人员正是来自上级检察机关的检察官或者检察官助理，上级院对下级院的监督因缺乏超然性而难以落实。
　　在笔者看来，这种对于监督的疑虑是不必要的。检察系统内的监督是组织化行为，表现为人对人的具体监督，只要存在上位者，就可能存在监督行为。上级检察机关的检察官或者检察官助理调用到下级检察机关并代表下级检察机关办案，其办案行为不会因此产生监督缺位，原因是：首先，下级检察机关对于来自上级检察机关的办案人员有进行监督的直接信息来源，有发挥监督职能的第一手资料，这是下级检察机关以组织形式对具体办案的上级检察机关的办案人员进行监督的优势，即使该办案人员来自上级机关，也无法对抗组织化的监督；其次，即使存在上级检察机关的检察官或者检察官助理的职级较高的情况，下级检察机关在具体行使监督权方面存在一定障碍，如惩戒权应在上级检察机关而非下级检察机关，下级检察机关仍可将监督信息上报上级检察机关，由上级检察机关对作为监督对象的检察官和检察官助理行使惩戒权；最后，上级检察机关对于本院所属检察官或者检察官助理下派调用办案，正如对于他们在本院办案一样进行监督，并不存在因调用而监督缺位的问题，唯一不足的是相关信息往往出自下级检察机关。不过，如果说下级检察机关对于来自上级检察机关的检察官和检察官助理存在敬畏和袒护，上级检察机关仍可主动发挥监督职能，其监督的信息来源是多元的，有来自检察体系内部，也有来自检察体系外部，如人民法院、公安机关和当事人等提供检察机关办案人员不正当行使检察权的行为信息，有监督的信息来源就有了具体监督行为的前提条件。
　　此外，上级检察机关与下级检察机关不存在法院上下级的审级鸿沟，不存在上级检察机关的检察官不能到下级检察机关办案的审级约束。正如有的论者指出的那样：“与审判机关相比较，检察机关的上下级之间是领导和被领导关系，上级检察机关有权指挥下级检察机关的活动，有权在事前、事后改变或者撤销下级的计划、决定。而审判机关上下级不是领导关系，而是依照诉讼程序进行审判监督的关系，上级法院无权在事先指挥下级法院的审判活动。”正因如此，上下级法院应当严格遵守审级制度，上级法院对于下级法院审理的案件不应进行事先干预。即使上级检察院和下级检察院存在一定的层级界限，异地异级调用检察官，既没有打破这种层级界限，也没有打破上级检察机关与下级检察机关的领导格局，上级检察机关对下级检察机关的监督不会受到影响，因此，对于监督缺位的担忧是不必要的。
　　不仅如此，异地异级调用辖区内的检察人员，上级检察机关往往要研究需要进行这种调用的案件，办理这种案件的谨慎度会加强，同时也会加强对于调用的人员的监督，甚至领导到下级院办案的现场予以监督和指导。实践证明，上级检察机关对下级检察机关的办案人员的监督、包括对上级院调派的检察官的监督不是弱化而是强化了。有人或许会问：上级检察机关预先研究需要进行人员调用的案件，是否会形成先入之见，并导致下级检察机关办案自主性的弱化甚至丧失？笔者认为不必有此疑虑。检察机关上下级不存在法院上下级存在的禁止“上定下审”的审级约束，上级机关对下级机关下达办案指令，正是检察机关领导体制不同于审判机关监督体制之处，因此阻绝上级检察机关预先研究下级检察机关办理的案件，既不符合司法实践中的实际情况和需要，也找不到法律和法理依据。检察机关对于案件的认识和判断，无论来自办理该案的检察机关还是其上级检察机关，都需要经过法院的审理和判决，没有法院的认可和采纳，检察机关的意见只是公诉方意见，不会自动转化为国家承认的司法判决，人民法院的审判构成了对于检察机关办案的制约。
　　人们常常夸大或者过分倚重检察系统内上下级机关的监督和同一机关内不同部门之间的制约，这种人盯人式的监督方式借助的是层级制度，也就是那种高度行政化的管控体制。过度依赖这种体制，容易忽视刑事诉讼机制内的制约。刑事诉讼法为实现司法公正，设定了控辩审三方的诉讼构造内的制约机制，也设定了公安机关通过复议复核对于人民检察院不批准逮捕和不起诉的制约机制，同时设定了诉讼当事人和其他诉讼参与人通过控告、申诉对于检察机关的制约，这些诉讼机制内的制约如果能够有效发挥作用，可以在一定程度上替代或者促进检察体系内的监督与制约。异地异级调用检察官的做法，不会妨碍刑事诉讼程序内的制约机制，也不会对司法公正产生机制性的不利影响。
　　如果辩护方发现异地异级调用的检察官有违纪违法问题，可以通过至少五种途径实现制约：一是发挥诉讼内制约机制，以刑事诉讼法规定的手段维护自身权益和司法公正；二是向上级检察院甚至最高检察院提出申诉控告；三是向纪检监察部门进行控告、举报；四是向政法委员会、人大及其常委会反映相关情况；五是借助媒体进行曝光，实现诉诸舆论的监督效果。易言之，上级检察院的监督只是多种救济手段中的一种，并非唯一手段，只要辩护方提高警惕，发现问题，可以寻求不同救济手段实现公正。
　　需要指出的是，在我国司法体制尚有模糊地带或者盲点的情况下，对于检察官接受调用异地异级办理案件，有一些技术性的问题需要解决：其一，下级检察机关的检察官能否代表上级人民检察院并以“检察官”名义办理案件，而不是仅以“检察官助理”的身份参与案件的办理？其二，上级检察机关的检察官代表下级人民检察院是否需要下级检察机关的检察长指派？其三，办案中的指令回避应当由谁作出决定？
　　最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称：《规则》）在修订过程中，检察实践部门提出，应当对调用检察官制度适用的案件范围、程序以及被调用检察官的职责作出规定。按照《规则》第9条第2款规定：“调用的决定应当以书面形式作出。被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行出庭支持公诉等各项检察职责。”这一规定对调用的检察官异地异级办案的身份归属加以明确，使检察官作为国家公诉人而非地方官员的身份属性得以凸显。从这一规定可以看出以下几点：其一，对于调用上级检察院的检察官到下级检察院办案还是调用下级检察院的检察官到上级检察院办案，没有限制，同属调任，具有双向关系，“既包括调用本院的检察人员到辖区的下级人民检察院办理案件，也包括调用辖区的下级人民检察院的检察人员到本院或者辖区的其他下级人民检察院办理案件”。其二，不仅存在内部关系，即发生内部委任的效力，而且存在对外关系，即发生外部委任的效力，也就是说，被调用的检察官办理案件既可能是内部事务，也可能是外部事务。其三，无论下派还是上调，被调用的检察官均可代表办理案件的检察机关履行职务，这包含上级检察院的检察官代表下级检察机关办案和下级检察机关的检察官代表上级检察机关办案。其四，被调用的检察官承办的检察事务，不仅包括公诉事务，而且包括其他检察事务，即“被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行‘出庭支持公诉等’检察职责，意味着被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行出庭支持公诉等各项检察职责，因为这里还有一个‘等’字。实际上被调用到某一检察院的检察官与该院的检察官在履职上没有实质差别，该院的检察官能够从事的工作，被调用的检察官也都能做”。
　　由此，第一个需要澄清的问题可以获得清晰的答案。《规则》第9条第2款可以理解为：下级检察机关的检察官可以代表上级检察机关并以“检察官”名义办理案件，不需要降格以“检察官助理”的身份参与办案。对于这一情形，检察机关予以诠释：“调用检察人员的决定书应当明确被调用检察人员的法律身份和办理案件的职责权限，被调用的检察人员属于员额检察官的，根据办案需要可以代表承办案件的人民检察院以检察官的身份履行该案件出席法庭支持公诉等检察职责。”这里提到的调用检察人员的决定书应当明确被调用检察人员的法律身份和办理案件的职责权限，因为调用的不仅可能是检察官，而且可能是检察辅助人员。
　　在程序上，下级人民检察院需要调用其他人民检察院的检察人员办理案件的，应当报请上级人民检察院作出决定。上级人民检察院调用检察人员，应当以书面形式作出决定，分别送达承办案件的人民检察院和被调用检察人员所在的人民检察院。然而，这一决定属于检察系统内部调用检察官的决定，该决定书是否发生对外效力，尚不明确。另外，代表办案的人民检察院履行出庭支持公诉等检察职责，是否应由该院检察长进行指派，也需要进一步明确。对此，笔者认为，应当选择以下两种做法作出规范：一是上级人民检察院调用检察官的决定书，具有对内效力，指派检察官进行出庭支持公诉等，应当根据人民检察院诉讼规范，另外出具《派员出席法庭通知书》并向人民法院送达，以明确被调用的检察官代表特定检察院参与审判活动的资格；需要作出说明的，可以根据上级人民检察院调用决定书说明异地异级调用指派的情况。二是上级人民检察院调用检察官的决定书，具有对外效力，在代表办理案件的人民检察院履行检察职责时，以决定书为指派检察官进行出庭支持公诉等的依据，为此该决定书应当向人民法院移送，以明确被调用的检察官代表检察院参与审判活动的资格，需要代表检察院参与其他诉讼活动的，第一次履行职务时也应向其他机关送达调用决定书。在以上两种做法中，如果没有明确以哪一种做法作为实践做法，笔者认为，应当以第一种做法开展诉讼活动为宜。在司法实践中，曾经出现过上级检察机关决定将共同犯罪案件拆分并指派本院检察官代表下级检察机关履行提起公诉等检察职责，下级人民检察院特别任命该检察官为本院的“助理检察员”并指派其出庭支持公诉，这就出现了下级检察机关任命上级检察机关具有检察官身份的检察人员为下级人民检察院“助理检察员”的现象。下级检察机关的司法辖区包含在上级检察机关的司法辖区之内，上级检察机关的检察官履行职务的通常范围包含下级检察机关的司法辖区，在这个范围内有履行职务的资格，到辖区内下级检察机关并代表其履行职务反而没有了检察官资格，并不适当。很显然，这一临时、就低任命的做法也无必要。好在2019年4月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议修订的《中华人民共和国检察官法》已经取消了“助理检察员”的称谓，临时任命“助理检察员”已经不再有法律依据。
　　办案中的指令回避由谁作出决定，也是一个需要解决的问题。笔者认为，应当以案件所属为判断依据。异地异级调用检察官，这些检察官代表的是案件所属的检察院，应以实际办案机关的检察长或者检察委员会为回避的决定机关；如为同级检察机关的检察长代表办案检察机关履行职务，应当由实际办案机关的检察委员会作为回避的决定机关；如有上级检察机关的检察长被调用到下级办案的特殊情况，可以由调派他的上级检察机关的检察长或者检察委员会决定其是否回避。对于这些技术性问题，有必要通过最高人民检察院修订《规则》或者制定专门指导异地异级调派检察官的规范来加以解决，为检察机关实际办案提供执行依据。
　　总之，异地异级调用检察官办案，是司法实践中一个有争议的问题，由这一问题产生的需要澄清的观点值得认真分析。笔者认为，这一做法有着法律依据和实际需求，并无违宪之虞，也无损于人民代表大会选举、任命制度，符合检察体制特性和检察官身份属性。人民检察院调用精兵强将组成公诉团队承担控诉职能，与辩护方优选国内能言善辩的律师组成辩护团队一样，属于一方人员配置的范畴，目的是增强举证和辩论能力，提高公诉水平，不妨碍程序法设定的诉讼原则、制度与规则以及辩护方各种诉讼权利的行使，也没有为控诉方增添法定权力以外的任何特殊权力。因此，笔者认为，此举并无程序公正方面的问题，也不损害法律职业伦理，未改变诉讼结构。

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人民检察院行政诉讼监督规则

人民检察院行政诉讼监督规则

（2021年4月8日最高人民检察院第十三届检察委员会第六十五次会议通过，自2021年9月1日起施行）

 

目录

第一章　总则

第二章　回避

第三章　受理

第四章　审查

第一节　一般规定

第二节　调查核实

第三节　听证

第四节　简易案件办理

第五节　中止审查和终结审查

第五章　对生效行政判决、裁定、调解书的监督

第一节　一般规定

第二节　提出再审检察建议和提请抗诉、提出抗诉

第三节　出席法庭

第六章　对行政审判程序中审判人员违法行为的监督

第七章　对行政案件执行活动的监督

第八章　案件管理

第九章　其他规定

第十章　附则

 

第一章 总则

第一条  为了保障和规范人民检察院依法履行行政诉讼监督职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国人民检察院组织法》和其他有关规定，结合人民检察院工作实际，制定本规则。

第二条  人民检察院依法独立行使检察权，通过办理行政诉讼监督案件，监督人民法院依法审判和执行，促进行政机关依法行使职权，维护司法公正和司法权威，维护国家利益和社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，推动行政争议实质性化解，保障国家法律的统一正确实施。

第三条  人民检察院通过提出抗诉、检察建议等方式，对行政诉讼实行法律监督。

第四条  人民检察院对行政诉讼实行法律监督，应当以事实为根据，以法律为准绳，坚持公开、公平、公正，依法全面审查，监督和支持人民法院、行政机关依法行使职权。

第五条  人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当实行繁简分流，繁案精办、简案快办。

人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当加强智慧借助，对于重大、疑难、复杂问题，可以向专家咨询或者组织专家论证，听取专家意见建议。

第六条  人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当查清案件事实、辨明是非，综合运用监督纠正、公开听证、释法说理、司法救助等手段，开展行政争议实质性化解工作。

第七条  负责控告申诉检察、行政检察、案件管理的部门分别承担行政诉讼监督案件的受理、办理、管理工作，各部门互相配合，互相制约。

当事人不服人民法院生效行政赔偿判决、裁定、调解书的案件，由负责行政检察的部门办理，适用本规则规定。

第八条  人民检察院办理行政诉讼监督案件，由检察官、检察长、检察委员会在各自职权范围内对办案事项作出决定，并依照规定承担相应司法责任。

检察官在检察长领导下开展工作。重大办案事项，由检察长决定。检察长可以根据案件情况，提交检察委员会讨论决定。其他办案事项，检察长可以自行决定，也可以委托检察官决定。

本规则对应当由检察长或者检察委员会决定的重大办案事项有明确规定的，依照本规则的规定；本规则没有明确规定的，省级人民检察院可以制定有关规定，报最高人民检察院批准。

以人民检察院名义制发的法律文书，由检察长签发；属于检察官职权范围内决定事项的，检察长可以授权检察官签发。

重大、疑难、复杂或者有社会影响的案件，应当向检察长报告。

第九条  人民检察院办理行政诉讼监督案件，根据案件情况，可以由一名检察官独任办理，也可以由两名以上检察官组成办案组办理。由检察官办案组办理的，检察长应当指定一名检察官担任主办检察官，组织、指挥办案组办理案件。

检察官办理行政诉讼监督案件，可以根据需要配备检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员等检察辅助人员。检察辅助人员依照有关规定承担相应的检察辅助事务。

第十条  最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的行政诉讼监督工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的行政诉讼监督工作。

上级人民检察院认为下级人民检察院的决定错误的，有权指令下级人民检察院纠正，或者依法撤销、变更。上级人民检察院的决定，应当以书面形式作出，下级人民检察院应当执行。下级人民检察院对上级人民检察院的决定有不同意见的，可以在执行的同时向上级人民检察院报告。

上级人民检察院可以依法统一调用辖区的检察人员办理行政诉讼监督案件，调用的决定应当以书面形式作出。被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行相关检察职责。

第十一条  人民检察院检察长或者检察长委托的副检察长在同级人民法院审判委员会讨论行政诉讼监督案件或者其他与行政诉讼监督工作有关的议题时，可以依照有关规定列席会议。

第十二条  检察人员办理行政诉讼监督案件，应当秉持客观公正的立场，自觉接受监督。

检察人员不得违反规定与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触、交往。

检察人员有收受贿赂、徇私枉法等行为的，应当追究纪律责任和法律责任。

检察人员对过问或者干预、插手行政诉讼监督案件办理等重大事项的行为，应当依照有关规定全面、如实、及时记录、报告。

 

第二章  回避

第十三条  检察人员办理行政诉讼监督案件，有下列情形之一的，应当自行回避，当事人有权申请他们回避：

（一）是本案当事人或者当事人、委托代理人近亲属的；

（二）担任过本案的证人、委托代理人、审判人员、行政执法人员的；

（三）与本案有利害关系的；

（四）与本案当事人、委托代理人有其他关系，可能影响对案件公正办理的。

检察人员接受当事人、委托代理人请客送礼及其他利益，或者违反规定会见当事人、委托代理人，当事人有权申请他们回避。

上述规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人等。

第十四条  检察人员自行回避的，可以口头或者书面方式提出，并说明理由。口头提出申请的，应当记录在卷。

第十五条  当事人申请回避，应当在人民检察院作出提出抗诉或者检察建议等决定前以口头或者书面方式提出，并说明理由。口头提出申请的，应当记录在卷。依照本规则第十三条第二款规定提出回避申请的，应当提供相关证据。

被申请回避的人员在人民检察院作出是否回避的决定前，应当暂停参与本案工作，但案件需要采取紧急措施的除外。

第十六条  检察长的回避，由检察委员会讨论决定；检察人员和其他人员的回避，由检察长决定。检察委员会讨论检察长回避问题时，由副检察长主持，检察长不得参加。

第十七条  人民检察院对当事人提出的回避申请，应当在三日内作出决定，并通知申请人。对明显不属于法定回避事由的申请，可以当场驳回，并记录在卷。

申请人对驳回回避申请的决定不服的，可以在接到决定时向原决定机关申请复议一次。人民检察院应当在三日内作出复议决定，并通知复议申请人。复议期间，被申请回避的人员不停止参与本案工作。

 

第三章  受理

第十八条  人民检察院受理行政诉讼监督案件的途径包括：

（一）当事人向人民检察院申请监督；

（二）当事人以外的公民、法人或者其他组织向人民检察院控告；

（三）人民检察院依职权发现。

第十九条  有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请监督：

（一）人民法院驳回再审申请或者逾期未对再审申请作出裁定，当事人对已经发生法律效力的行政判决、裁定、调解书，认为确有错误的；

（二）认为再审行政判决、裁定确有错误的；

（三）认为行政审判程序中审判人员存在违法行为的；

（四）认为人民法院行政案件执行活动存在违法情形的。

当事人死亡或者终止的，其权利义务承继者可以依照前款规定向人民检察院申请监督。

第二十条  当事人依照本规则第十九条第一款第一项、第二项规定向人民检察院申请监督，应当在人民法院送达驳回再审申请裁定之日或者再审判决、裁定发生法律效力之日起六个月内提出；对人民法院逾期未对再审申请作出裁定的，应当在再审申请审查期限届满之日起六个月内提出。

当事人依照本规则第十九条第一款第一项、第二项规定向人民检察院申请监督，具有下列情形之一的，应当在知道或者应当知道之日起六个月内提出：

（一）有新的证据，足以推翻原生效判决、裁定的；

（二）原生效判决、裁定认定事实的主要证据系伪造的；

（三）据以作出原生效判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（四）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

当事人依照本规则第十九条第一款第三项、第四项向人民检察院申请监督，应当在知道或者应当知道审判人员违法行为或者执行活动违法情形发生之日起六个月内提出。

本条规定的期间为不变期间，不适用中止、中断、延长的规定。

第二十一条  当事人向人民检察院申请监督，应当提交监督申请书、身份证明、相关法律文书及证据材料。提交证据材料的，应当附证据清单。

申请监督材料不齐备的，人民检察院应当要求申请人限期补齐，并一次性明确告知应当补齐的全部材料以及逾期未按要求补齐视为撤回监督申请的法律后果。申请人逾期未补齐主要材料的，视为撤回监督申请。

第二十二条  本规则第二十一条规定的监督申请书应当记明下列事项：

（一）申请人的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住址、有效联系方式，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、有效联系方式；

（二）其他当事人的姓名、性别、工作单位、住址、有效联系方式等信息，法人或者其他组织的名称、住所、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、有效联系方式等信息；

（三）申请监督请求；

（四）申请监督的具体法定情形及事实、理由。

申请人应当按照其他当事人的人数提交监督申请书副本。

第二十三条  本规则第二十一条规定的身份证明包括：

（一）公民的居民身份证、军官证、士兵证、护照等能够证明本人身份的有效证件；

（二）法人或者其他组织的统一社会信用代码证书或者营业执照、法定代表人或者主要负责人的身份证明等有效证照。

对当事人提交的身份证明，人民检察院经核对无误留存复印件。

第二十四条  本规则第二十一条规定的相关法律文书是指人民法院在该案件诉讼过程中作出的全部判决书、裁定书、决定书、调解书等法律文书。

第二十五条  当事人申请监督，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定委托代理人。

第二十六条  当事人申请监督同时符合下列条件的，人民检察院应当受理：

（一）符合本规则第十九条的规定；

（二）符合本规则第二十条的规定；

（三）申请人提供的材料符合本规则第二十一条至第二十四条的规定；

（四）属于本院受理案件范围；

（五）不具有本规则规定的不予受理情形。

第二十七条  当事人向人民检察院申请监督，有下列情形之一的，人民检察院不予受理：

（一）当事人对生效行政判决、裁定、调解书未向人民法院申请再审的；

（二）当事人申请再审超过法律规定的期限的；

（三）人民法院在法定期限内正在对再审申请进行审查的；

（四）人民法院已经裁定再审且尚未审结的；

（五）人民检察院已经审查终结作出决定的；

（六）行政判决、裁定、调解书是人民法院根据人民检察院的抗诉或者再审检察建议再审后作出的；

（七）申请监督超过本规则第二十条规定的期限的；

（八）根据法律规定可以对人民法院的执行活动提出异议、申请复议或者提起诉讼，当事人、利害关系人、案外人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的，但有正当理由或者人民检察院依职权监督的除外；

（九）当事人提出有关执行的异议、申请复议、申诉或者提起诉讼后，人民法院已经受理并正在审查处理的，但超过法定期限未作出处理的除外；

（十）其他不应当受理的情形。

第二十八条  当事人对已经发生法律效力的行政判决、裁定、调解书向人民检察院申请监督的，由作出生效判决、裁定、调解书的人民法院所在地同级人民检察院负责控告申诉检察的部门受理。

第二十九条  当事人认为行政审判程序中审判人员存在违法行为或者执行活动存在违法情形，向人民检察院申请监督的，由审理、执行案件的人民法院所在地同级人民检察院负责控告申诉检察的部门受理。

当事人不服审理、执行案件人民法院的上级人民法院作出的复议裁定、决定等，向人民检察院申请监督的，由作出复议裁定、决定等的人民法院所在地同级人民检察院负责控告申诉检察的部门受理。

第三十条  人民检察院不依法受理当事人监督申请的，当事人可以向上一级人民检察院申请监督。上一级人民检察院认为当事人监督申请符合受理条件的，应当指令下一级人民检察院受理，必要时也可以直接受理。

第三十一条  人民检察院负责控告申诉检察的部门对监督申请，应当在七日内根据以下情形作出处理，并答复申请人：

（一）符合受理条件的，应当依照本规则规定作出受理决定；

（二）不属于本院受理案件范围的，应当告知申请人向有关人民检察院申请监督；

（三）不属于人民检察院主管范围的，告知申请人向有关机关反映；

（四）不符合受理条件，且申请人不撤回监督申请的，可以决定不予受理。

第三十二条  负责控告申诉检察的部门应当在决定受理之日起三日内制作《受理通知书》，发送申请人，并告知其权利义务。

需要通知其他当事人的，应当将《受理通知书》和监督申请书副本发送其他当事人，并告知其权利义务。其他当事人可以在收到监督申请书副本之日起十五日内提出书面意见；不提出意见的，不影响人民检察院对案件的审查。

第三十三条  负责控告申诉检察的部门应当在决定受理之日起三日内将案件材料移送本院负责行政检察的部门，同时将《受理通知书》抄送本院负责案件管理的部门。负责控告申诉检察的部门收到其他当事人提交的书面意见等材料，应当及时移送负责行政检察的部门。

第三十四条  当事人以外的公民、法人或者其他组织认为人民法院行政审判程序中审判人员存在违法行为或者执行活动存在违法情形的，可以向同级人民检察院控告。控告由人民检察院负责控告申诉检察的部门受理。

负责控告申诉检察的部门对收到的控告，应当依照《人民检察院信访工作规定》等办理。

第三十五条  负责控告申诉检察的部门可以依照《人民检察院信访工作规定》，向下级人民检察院交办涉及行政诉讼监督的信访案件。

第三十六条  人民检察院在履行职责中发现行政案件有下列情形之一的，应当依职权监督：

（一）损害国家利益或者社会公共利益的；

（二）审判人员、执行人员审理和执行行政案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为的；

（三）依照有关规定需要人民检察院跟进监督的；

（四）人民检察院作出的不支持监督申请决定确有错误的；

（五）其他确有必要进行监督的。

人民检察院对行政案件依职权监督，不受当事人是否申请再审的限制。

第三十七条  下级人民检察院提请抗诉、提请其他监督等案件，由上一级人民检察院负责案件管理的部门受理。

依职权监督的案件，负责行政检察的部门应当到负责案件管理的部门登记受理。

第三十八条  负责案件管理的部门接收案件材料后，应当在三日内登记并将案件材料和案件登记表移送负责行政检察的部门；案件材料不符合规定的，应当要求补齐。

负责案件管理的部门登记受理后，需要通知当事人的，负责行政检察的部门应当制作《受理通知书》，并在三日内发送当事人。

 

第四章  审查

第一节  一般规定

第三十九条  人民检察院负责行政检察的部门负责对受理后的行政诉讼监督案件进行审查。

第四十条  负责行政检察的部门收到负责控告申诉检察、案件管理的部门移送的行政诉讼监督案件后，应当按照随机分案为主、指定分案为辅的原则，确定承办案件的独任检察官或者检察官办案组。

第四十一条  上级人民检察院可以将受理的行政诉讼监督案件交由下级人民检察院办理，并限定办理期限。交办的案件应当制作《交办通知书》，并将有关材料移送下级人民检察院。下级人民检察院应当依法办理，在规定期限内提出处理意见并报送上级人民检察院，上级人民检察院应当在法定期限内作出决定。

上级人民检察院交办案件需要通知当事人的，应当制作通知文书，并发送当事人。

第四十二条  上级人民检察院认为确有必要的，可以办理下级人民检察院受理的行政诉讼监督案件。

下级人民检察院受理的行政诉讼监督案件，认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。

最高人民检察院、省级人民检察院根据实质性化解行政争议等需要，可以指定下级人民检察院办理案件。

第四十三条  人民检察院审查行政诉讼监督案件，应当围绕申请人的申请监督请求、争议焦点、本规则第三十六条规定的情形以及发现的其他违法情形，对行政诉讼活动进行全面审查。其他当事人在人民检察院作出决定前也申请监督的，应当将其列为申请人，对其申请监督请求一并审查。

第四十四条  人民检察院在审查行政诉讼监督案件期间收到申请人或者其他当事人提交的证据材料的，应当出具收据。

第四十五条  被诉行政机关以外的当事人对不能自行收集的证据，在原审中向人民法院申请调取，人民法院应当调取而未予以调取，在诉讼监督阶段向人民检察院申请调取，符合下列情形之一的，人民检察院可以调取：

（一）由国家机关保存只能由国家机关调取的证据；

（二）涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；

（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据。

当事人依照前款规定申请调取证据，人民检察院认为与案件事实无关联、对证明案件事实无意义或者其他无调取收集必要的，不予调取。

第四十六条  人民检察院应当告知当事人有申请回避的权利，并告知办理行政诉讼监督案件的检察人员、书记员等的姓名、法律职务。

第四十七条  人民检察院审查案件，应当听取当事人意见，调查核实有关情况，必要时可以举行听证，也可以听取专家意见。

对于当事人委托律师担任代理人的，人民检察院应当听取代理律师意见，尊重和支持代理律师依法履行职责，依法为代理律师履职提供相关协助和便利，保障代理律师执业权利。

第四十八条  人民检察院可以采取当面、视频、电话、传真、电子邮件、由当事人提交书面意见等方式听取当事人意见。

听取意见的内容包括：

（一）申请人认为生效行政判决、裁定、调解书符合再审情形的主要事实和理由；

（二）申请人认为人民法院行政审判程序中审判人员违法的事实和理由；

（三）申请人认为人民法院行政案件执行活动违法的事实和理由；

（四）其他当事人针对申请人申请监督请求所提出的意见及理由；

（五）行政机关作出行政行为的事实和理由；

（六）申请人与其他当事人有无和解意愿；

（七）其他需要听取的意见。

第四十九条  人民检察院审查案件，可以依照有关规定调阅人民法院的诉讼卷宗、执行卷宗。

通过拷贝电子卷、查阅、复制、摘录等方式能够满足办案需要的，可以不调阅卷宗。

对于人民法院已经结案尚未归档的行政案件，正在办理或者已经结案尚未归档的执行案件，人民检察院可以直接到办理部门查阅、复制、拷贝、摘录案件材料，不调阅卷宗。

在对生效行政判决、裁定或者调解书的监督案件进行审查过程中，需要调取人民法院正在办理的其他案件材料的，人民检察院可以商办理案件的人民法院调取。

第五十条  人民检察院审查案件，对于事实认定、法律适用的重大、疑难、复杂问题，可以采用以下方式听取专家意见：

（一）召开专家论证会；

（二）口头或者书面咨询；

（三）其他咨询或者论证方式。

第五十一条  人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当全面检索相关指导性案例、典型案例和关联案例，并在审查终结报告中作出说明。

第五十二条  承办检察官对审查认定的事实负责。审查终结后，应当制作审查终结报告。审查终结报告应当全面、客观、公正地叙述案件事实，依照法律提出明确的处理意见。

第五十三条  承办检察官办理案件过程中，可以提请负责行政检察的部门负责人召集检察官联席会议讨论。

负责行政检察的部门负责人对本部门的办案活动进行监督管理。需要报请检察长决定的事项和需要向检察长报告的案件，应当先由部门负责人审核。部门负责人可以主持召开检察官联席会议进行讨论，也可以直接报请检察长决定或者向检察长报告。

检察官联席会议讨论情况和意见应当如实记录，由参加会议的检察官签名后附卷保存。讨论结果供办案参考。

第五十四条  检察长不同意检察官意见的，可以要求检察官复核，也可以直接作出决定，或者提请检察委员会讨论决定。

检察官执行检察长决定时，认为决定错误的，应当书面提出意见。检察长不改变原决定的，检察官应当执行。

第五十五条  人民检察院对审查终结的案件，应当区分情况依法作出下列决定：

（一）提出再审检察建议；

（二）提请抗诉或者提请其他监督；

（三）提出抗诉；

（四）提出检察建议；

（五）不支持监督申请；

（六）终结审查。

对于负责控告申诉检察的部门受理的当事人申请监督案件，负责行政检察的部门应当将案件办理结果告知负责控告申诉检察的部门。

第五十六条  人民检察院受理当事人申请对人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定、调解书监督的案件，应当在三个月内审查终结并作出决定，但调卷、鉴定、评估、审计、专家咨询等期间不计入审查期限。

有需要调查核实、实质性化解行政争议及其他特殊情况需要延长审查期限的，由本院检察长批准。

人民检察院受理当事人申请对行政审判程序中审判人员违法行为监督的案件和申请对行政案件执行活动监督的案件的审查期限，参照第一款、第二款规定执行。

第五十七条  人民检察院办理行政诉讼监督案件，在当面听取当事人意见、调查核实、举行听证、出席法庭时，可以依照有关规定指派司法警察执行职务。

 

第二节  调查核实

第五十八条  人民检察院因履行法律监督职责的需要，有下列情形之一的，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况：

（一）行政判决、裁定、调解书可能存在法律规定需要监督的情形，仅通过阅卷及审查现有材料难以认定的；

（二）行政审判程序中审判人员可能存在违法行为的；

（三）人民法院行政案件执行活动可能存在违法情形的；

（四）被诉行政行为及相关行政行为可能违法的；

（五）行政相对人、权利人合法权益未得到依法实现的；

（六）其他需要调查核实的情形。

人民检察院不得为证明行政行为的合法性调取行政机关作出行政行为时未收集的证据。

第五十九条  人民检察院通过阅卷以及调查核实难以认定有关事实的，可以听取人民法院相关审判、执行人员的意见，全面了解案件审判、执行的相关事实和理由。

第六十条  人民检察院可以采取以下调查核实措施：

（一）查询、调取、复制相关证据材料；

（二）询问当事人、有关知情人员或者其他相关人员；

（三）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；

（四）委托鉴定、评估、审计；

（五）勘验物证、现场；

（六）查明案件事实所需要采取的其他措施。

检察人员应当保守国家秘密和工作秘密，对调查核实中知悉的商业秘密和个人隐私予以保密。

人民检察院调查核实，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。

第六十一条  有下列情形之一的，人民检察院可以向银行业金融机构查询、调取、复制相关证据材料：

（一）可能损害国家利益、社会公共利益的；

（二）审判、执行人员可能存在违法行为的；

（三）当事人有伪造证据、恶意串通损害他人合法权益可能的。

人民检察院可以依照有关规定指派具备相应资格的检察技术人员对行政诉讼监督案件中的鉴定意见等技术性证据进行专门审查，并出具审查意见。

第六十二条  人民检察院可以就专门性问题书面或者口头咨询有关专业人员、相关部门或者行业协会的意见。口头咨询的，应当制作笔录，由接受咨询的专业人员签名或者盖章。拒绝签名盖章的，应当记明情况。

人民检察院对专门性问题认为需要鉴定、评估、审计的，可以委托具备资格的机构进行鉴定、评估、审计。在诉讼过程中已经进行过鉴定、评估、审计的，除确有必要外，一般不再委托鉴定、评估、审计。

第六十三条  人民检察院认为确有必要的，可以勘验物证或者现场。勘验人应当出示人民检察院的证件，并邀请当地基层组织或者当事人所在单位派人参加。当事人或者当事人的成年家属应当到场，拒不到场的，不影响勘验的进行。

勘验人应当将勘验情况和结果制作笔录，由勘验人、当事人和被邀参加人签名或者盖章。

第六十四条  需要调查核实的，由承办检察官在职权范围内决定，或者报检察长决定。

第六十五条  人民检察院调查核实，应当由二人以上共同进行。

调查笔录经被调查人校阅后，由调查人、被调查人签名或者盖章。被调查人拒绝签名盖章的，应当记明情况。

第六十六条  人民检察院可以指令下级人民检察院或者委托外地人民检察院调查核实。

人民检察院指令调查或者委托调查的，应当发送《指令调查通知书》或者《委托调查函》，载明调查核实事项、证据线索及要求。受指令或者受委托人民检察院收到《指令调查通知书》或者《委托调查函》后，应当在十五日内完成调查核实工作并书面回复。因客观原因不能完成调查的，应当在上述期限内书面回复指令或者委托的人民检察院。

人民检察院到外地调查的，当地人民检察院应当配合。

第六十七条  人民检察院调查核实，有关单位和个人应当配合。拒绝或者妨碍人民检察院调查核实的，人民检察院可以向有关单位或者其上级主管机关提出检察建议，责令纠正，必要时可以通报同级政府、监察机关；涉嫌违纪违法犯罪的，依照规定移送有关机关处理。

 

第三节  听证

第六十八条  人民检察院审查行政诉讼监督案件，在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响，需要当面听取当事人和其他相关人员意见的，可以召开听证会。

第六十九条  人民检察院召开听证会，可以邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者当事人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会成员以及专家、学者、律师等其他社会人士担任听证员。

人民检察院应当邀请人民监督员参加听证会，依照有关规定接受人民监督员监督。

第七十条  人民检察院决定召开听证会的，应当做好以下准备工作：

（一）制定听证方案，确定听证会参加人；

（二）在听证三日前告知听证会参加人案由、听证时间和地点；

（三）告知当事人主持听证会的检察官及听证员的姓名、身份。

第七十一条  当事人和其他相关人员应当按时参加听证会。当事人无正当理由缺席或者未经许可中途退席的，听证程序是否继续进行，由主持人决定。

第七十二条  听证会由检察官主持，书记员负责记录，司法警察负责维持秩序。

听证过程应当全程录音录像。经检察长批准，人民检察院可以通过中国检察听证网和其他公共媒体，对听证会进行图文、音频、视频直播或者录播。

第七十三条  听证会应当围绕行政诉讼监督案件中的事实认定和法律适用等问题进行。

对当事人提交的有争议的或者新的证据材料和人民检察院调查取得的证据，应当充分听取各方当事人的意见。

第七十四条  听证会一般按照下列步骤进行：

（一）承办案件的检察官介绍案件情况和需要听证的问题；

（二）申请人陈述申请监督请求、事实和理由；

（三）其他当事人发表意见；

（四）申请人和其他当事人提交新证据的，应当出示并予以说明；

（五）出示人民检察院调查取得的证据；

（六）案件各方当事人陈述对听证中所出示证据的意见；

（七）听证员、检察官向申请人和其他当事人提问；

（八）当事人发表最后陈述意见；

（九）主持人对听证会进行总结。

第七十五条  听证应当制作笔录，经参加听证的人员校阅后，由参加听证的人员签名。拒绝签名的，应当记明情况。

听证会结束后，主持人可以组织听证员对事实认定、法律适用和案件处理等进行评议，并制作评议笔录，由主持人、听证员签名。

听证员的意见是人民检察院依法处理案件的重要参考。

第七十六条  参加听证的人员应当服从听证主持人指挥。

对违反听证秩序的，人民检察院可以予以批评教育，责令退出听证场所；对哄闹、冲击听证场所，侮辱、诽谤、威胁、殴打他人等严重扰乱听证秩序的，依法追究相应法律责任。

 

第四节

简易案件办理

第七十七条  行政诉讼监督案件具有下列情形之一的，可以确定为简易案件：

（一）原一审人民法院适用简易程序审理的；

（二）案件事实清楚，法律关系简单的。

地方各级人民检察院可以结合本地实际确定简易案件具体情形。

第七十八条  审查简易案件，承办检察官通过审查监督申请书等材料即可以认定案件事实的，可以直接制作审查终结报告，提出处理建议。

审查过程中发现案情复杂或者需要调查核实，不宜适用简易程序的，转为普通案件办理程序。

第七十九条  办理简易案件，不适用延长审查期限的规定。

简易案件的审查终结报告、审批程序应当简化。

 

第五节

中止审查和终结审查

第八十条  有下列情形之一的，人民检察院可以中止审查：

（一）申请监督的公民死亡，需要等待继承人表明是否继续申请监督的；

（二）申请监督的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；

（三）本案必须以另一案的处理结果为依据，而另一案尚未审结的；

（四）其他可以中止审查的情形。

中止审查的，应当制作《中止审查决定书》，并发送当事人。中止审查的原因消除后，应当及时恢复审查。

第八十一条  有下列情形之一的，人民检察院应当终结审查：

（一）人民法院已经裁定再审或者已经纠正违法行为的；

（二）申请人撤回监督申请，且不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的；

（三）申请人在与其他当事人达成的和解协议中声明放弃申请监督权利，且不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的；

（四）申请监督的公民死亡，没有继承人或者继承人放弃申请，且没有发现其他应当监督的违法情形的；

（五）申请监督的法人或者其他组织终止，没有权利义务承受人或者权利义务承受人放弃申请，且没有发现其他应当监督的违法情形的；

（六）发现已经受理的案件不符合受理条件的；

（七）人民检察院依职权发现的案件，经审查不需要监督的；

（八）其他应当终结审查的情形。

终结审查的，应当制作《终结审查决定书》，需要通知当事人的，发送当事人。

 

第五章 

对生效行政判决、

裁定、调解书的监督

第一节  一般规定

第八十二条  申请人提供的新证据以及人民检察院调查取得的证据，能够证明原判决、裁定确有错误的，应当认定为《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二项规定的情形，但原审被诉行政机关无正当理由逾期提供证据的除外。

第八十三条  有下列情形之一的，应当认定为《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的“认定事实的主要证据不足”：

（一）认定的事实没有证据支持，或者认定的事实所依据的证据虚假的；

（二）认定的事实所依据的主要证据不合法的；

（三）对认定事实的主要证据有无证明力、证明力大小或者证明对象的判断违反证据规则、逻辑推理或者经验法则的；

（四）认定事实的主要证据不足的其他情形。

第八十四条  有下列情形之一，导致原判决、裁定结果确有错误的，应当认定为《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的“适用法律、法规确有错误”：

（一）适用的法律、法规与案件性质明显不符的；

（二）适用的法律、法规已经失效或者尚未施行的；

（三）违反《中华人民共和国立法法》规定的法律适用规则的；

（四）违背法律、法规的立法目的和基本原则的；

（五）应当适用的法律、法规未适用的；

（六）适用法律、法规错误的其他情形。

第八十五条  有下列情形之一的，应当认定为《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第五项规定的“违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判”：

（一）审判组织的组成不合法的；

（二）依法应当回避的审判人员没有回避的；

（三）未经合法传唤缺席判决的；

（四）无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼的；

（五）遗漏应当参加诉讼的当事人的；

（六）违反法律规定，剥夺当事人辩论权、上诉权等重大诉讼权利的；

（七）其他严重违反法定程序的情形。

第八十六条  有下列情形之一的，应当认定为本规则第八十五条第一项规定的“审判组织的组成不合法”：

（一）应当组成合议庭审理的案件独任审判的；

（二）再审、发回重审的案件没有另行组成合议庭的；

（三）审理案件的人员不具有审判资格的；

（四）审判组织或者人员不合法的其他情形。

第八十七条  有下列情形之一的，应当认定为本规则第八十五条第六项规定的“违反法律规定，剥夺当事人辩论权”：

（一）不允许或者严重限制当事人行使辩论权利的；

（二）应当开庭审理而未开庭审理的；

（三）违反法律规定送达起诉状副本或者上诉状副本，致使当事人无法行使辩论权利的；

（四）违法剥夺当事人辩论权利的其他情形。

 

第二节

提出再审检察建议

和提请抗诉、提出抗诉

第八十八条  地方各级人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定有下列情形之一的，可以向同级人民法院提出再审检察建议：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（五）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（六）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的。

第八十九条  符合本规则第八十八条规定的案件有下列情形之一的，地方各级人民检察院应当提请上一级人民检察院抗诉：

（一）判决、裁定是经同级人民法院再审后作出的；

（二） 判决、裁定是经同级人民法院审判委员会讨论作出的；

（三）其他不适宜由同级人民法院再审纠正的。

第九十条  地方各级人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定具有下列情形之一的，应当提请上一级人民检察院抗诉：

（一）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（二）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为，是指已经由生效刑事法律文书或者纪律处分决定所确认的行为。

第九十一条  地方各级人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的行政调解书损害国家利益或者社会公共利益的，可以向同级人民法院提出再审检察建议，也可以提请上一级人民检察院抗诉。

第九十二条  人民检察院提出再审检察建议，应当制作《再审检察建议书》，在决定之日起十五日内将《再审检察建议书》连同案件卷宗移送同级人民法院，并制作通知文书，发送当事人。

人民检察院提出再审检察建议，应当经本院检察委员会决定，并在提出再审检察建议之日起五日内将《再审检察建议书》及审查终结报告等案件材料报上一级人民检察院备案。上一级人民检察院认为下级人民检察院发出的《再审检察建议书》错误或者不当的，应当指令下级人民检察院撤回或者变更。

第九十三条  人民检察院提请抗诉，应当制作《提请抗诉报告书》，在决定之日起十五日内将《提请抗诉报告书》连同案件卷宗等材料报送上一级人民检察院，并制作通知文书，发送当事人。

第九十四条  最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定、调解书，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定、调解书，发现有《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条、第九十三条规定情形的，应当向同级人民法院提出抗诉。

人民检察院提出抗诉后，接受抗诉的人民法院未在法定期限内作出审判监督的相关裁定的，人民检察院可以采取询问、走访等方式进行督促，并制作工作记录。人民法院对抗诉案件裁定再审后，对于人民法院在审判活动中存在违反法定审理期限等违法情形的，依照本规则第六章规定办理。

人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院将案件交下一级人民法院再审，下一级人民法院审理后作出的再审判决、裁定仍符合抗诉条件且存在明显错误的，原提出抗诉的人民检察院可以再次提出抗诉。

第九十五条  人民检察院提出抗诉，应当制作《抗诉书》，在决定之日起十五日内将《抗诉书》连同案件卷宗移送同级人民法院，并由接受抗诉的人民法院向当事人送达再审裁定时一并送达《抗诉书》。

人民检察院应当制作决定抗诉的通知文书，发送当事人。上级人民检察院可以委托提请抗诉的人民检察院将通知文书发送当事人。

第九十六条  人民检察院认为当事人不服人民法院生效行政判决、裁定、调解书的监督申请不符合监督条件，应当制作《不支持监督申请决定书》，在决定之日起十五日内发送当事人。

下级人民检察院提请抗诉的案件，上级人民检察院可以委托提请抗诉的人民检察院将《不支持监督申请决定书》发送当事人。

第九十七条  人民检察院办理行政诉讼监督案件，发现地方性法规同行政法规相抵触的，或者认为规章以及国务院各部门、省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的，可以层报最高人民检察院，由最高人民检察院向国务院书面提出审查建议。

 

第三节  出席法庭

第九十八条  人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，人民检察院应当派员出席法庭，并全程参加庭审活动。

接受抗诉的人民法院将抗诉案件交下级人民法院再审的，提出抗诉的人民检察院可以指令再审人民法院的同级人民检察院派员出庭。

第九十九条  检察人员在出庭前，应当做好以下准备工作：

（一）进一步熟悉案情，掌握证据情况；

（二）深入研究与本案有关的法律问题；

（三）拟定出示和说明证据的计划；

（四）对可能出现证据真实性、合法性和关联性争议的，拟定应对方案并准备相关材料；

（五）做好其他出庭准备工作。

第一百条  检察人员出席再审法庭的任务是：

（一）宣读抗诉书；

（二）对人民检察院调查取得的证据予以出示和说明；

（三）经审判长许可，对证据采信、法律适用和案件情况予以说明，针对争议焦点，客观、公正、全面地阐述法律监督意见；

（四）对法庭审理中违反诉讼程序的情况予以记录；

（五）依法从事其他诉讼活动。

出席法庭的检察人员发现庭审活动违反诉讼程序的，应当待休庭或者庭审结束之后，及时向检察长报告。人民检察院对违反诉讼程序的庭审活动提出检察建议，应当由人民检察院在庭审后提出。

第一百零一条  当事人或者其他参加庭审人员在庭审中有哄闹法庭，对检察机关或者出庭检察人员有侮辱、诽谤、威胁等不当言论或者行为，法庭未予制止的，出庭检察人员应当建议法庭即时制止；情节严重的，应当建议法庭依照规定予以处理，并在庭审结束后向检察长报告。

第一百零二条  人民法院开庭审理人民检察院提出再审检察建议的案件，人民检察院派员出席再审法庭的，参照适用本节规定。

人民检察院派员出席法庭的再审案件公开审理的，可以协调人民法院安排人民监督员旁听。

 

第六章 

对行政审判程序中

审判人员违法行为的监督

第一百零三条  人民检察院依法对人民法院下列行政审判程序中审判人员违法行为进行监督：

（一）第一审普通程序；

（二）简易程序；

（三）第二审程序；

（四）审判监督程序。

《中华人民共和国行政诉讼法》第九十三条第三款的规定适用于法官、人民陪审员、法官助理、书记员。

第一百零四条  人民检察院发现人民法院行政审判活动有下列情形之一的，应当向同级人民法院提出检察建议：

（一）判决、裁定确有错误，但不适用再审程序纠正的；

（二）调解违反自愿原则或者调解协议内容违反法律的；

（三）对公民、法人或者其他组织提起的诉讼未在法定期限内决定是否立案的；

（四）当事人依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条规定向上一级人民法院起诉，上一级人民法院未按该规定处理的；

（五）审理案件适用审判程序错误的；

（六）保全、先予执行、停止执行或者不停止执行行政行为裁定违反法律规定的；

（七）诉讼中止或者诉讼终结违反法律规定的；

（八）违反法定审理期限的；

（九）对当事人采取罚款、拘留等妨害行政诉讼的强制措施违反法律规定的；

（十）违反法律规定送达的；

（十一）其他违反法律规定的情形。

第一百零五条  人民检察院发现同级人民法院行政审判程序中审判人员有《中华人民共和国法官法》第四十六条等规定的违法行为且可能影响案件公正审判、执行的，应当向同级人民法院提出检察建议。

第一百零六条  人民检察院依照本章规定提出检察建议，应当经检察长批准或者检察委员会决定，制作《检察建议书》，在决定之日起十五日内将《检察建议书》连同案件卷宗移送同级人民法院。当事人申请监督的案件，人民检察院应当制作通知文书，发送申请人。

第一百零七条  人民检察院认为当事人申请监督的行政审判程序中审判人员违法行为认定依据不足的，应当作出不支持监督申请的决定，并在决定之日起十五日内制作《不支持监督申请决定书》，发送申请人。

 

第七章

对行政案件执行活动的监督

第一百零八条  人民检察院对人民法院行政案件执行活动实行法律监督。

第一百零九条  人民检察院发现人民法院执行裁定、决定等有下列情形之一的，应当向同级人民法院提出检察建议：

（一）提级管辖、指定管辖或者对管辖异议的裁定违反法律规定的；

（二）裁定受理、不予受理、中止执行、终结执行、终结本次执行程序、恢复执行、执行回转等违反法律规定的；

（三）变更、追加执行主体错误的；

（四）裁定采取财产调查、控制、处置等措施违反法律规定的；

（五）审查执行异议、复议以及案外人异议作出的裁定违反法律规定的；

（六）决定罚款、拘留、暂缓执行等事项违反法律规定的；

（七）执行裁定、决定等违反法定程序的；

（八）对行政机关申请强制执行的行政行为作出准予执行或者不准予执行的裁定违反法律规定的；

（九）执行裁定、决定等有其他违法情形的。

第一百一十条  人民检察院发现人民法院在执行活动中违反规定采取调查、查封、扣押、冻结、评估、拍卖、变卖、保管、发还财产，以及信用惩戒等执行实施措施的，应当向同级人民法院提出检察建议。

第一百一十一条  人民检察院发现人民法院有下列不履行或者怠于履行执行职责情形之一的，应当向同级人民法院提出检察建议：

（一）对依法应当受理的执行申请不予受理又不依法作出不予受理裁定的；

（二）对已经受理的执行案件不依法作出执行裁定、无正当理由未在法定期限内采取执行措施或者执行结案的；

（三）违法不受理执行异议、复议或者受理后逾期未作出裁定、决定的；

（四）暂缓执行、停止执行、中止执行的原因消失后，不按规定恢复执行的；

（五）依法应当变更或者解除执行措施而不变更、解除的；

（六）对拒绝履行行政判决、裁定、调解书的行政机关未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十六条规定采取执行措施的；

（七）其他不履行或者怠于履行执行职责行为的。

第一百一十二条  人民检察院认为人民法院在行政案件执行活动中可能存在怠于履行职责情形的，可以向人民法院发出《说明案件执行情况通知书》，要求说明案件的执行情况及理由，并在十五日内书面回复人民检察院。

第一百一十三条  人民检察院依照本章规定提出检察建议，适用本规则第一百零六条的规定。

第一百一十四条  对于当事人申请的执行监督案件，人民检察院认为人民法院执行活动不存在违法情形的，应当作出不支持监督申请的决定，并在决定之日起十五日内制作《不支持监督申请决定书》，发送申请人。

第一百一十五条  人民检察院发现同级人民法院行政案件执行活动中执行人员存在违法行为的，参照本规则第六章有关规定执行。

 

第八章

案件管理

第一百一十六条  人民检察院负责案件管理的部门对行政诉讼监督案件的受理、期限、程序、质量等进行管理、监督、预警。

第一百一十七条  负责案件管理的部门对以本院名义制发行政诉讼监督法律文书实施监督管理。

第一百一十八条  负责案件管理的部门发现本院办案活动有下列情形之一的，应当及时提出纠正意见：

（一）法律文书制作、使用不符合法律和有关规定的；

（二）违反办案期限有关规定的；

（三）侵害当事人、委托代理人诉讼权利的；

（四）未依法对行政诉讼活动中的违法行为履行法律监督职责的；

（五）其他应当提出纠正意见的情形。

情节轻微的，可以口头提示；情节较重的，应当发送《案件流程监控通知书》，提示办案部门及时查明情况并予以纠正；情节严重的，应当同时向检察长报告。

负责行政检察的部门收到《案件流程监控通知书》后，应当在十日内将核查情况书面回复负责案件管理的部门。

 

第九章 

其他规定

第一百一十九条  人民检察院发现人民法院在多起同一类行政案件中有下列情形之一的，可以提出检察建议：

（一）同类问题适用法律不一致的；

（二）适用法律存在同类错误的；

（三）其他同类违法行为。

人民检察院发现有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当，需要改正、改进的，可以提出检察建议。

第一百二十条  人民检察院依照有关规定提出改进工作、完善治理的检察建议，对同类违法情形，应当制发一份检察建议。

第一百二十一条  人民检察院办理行政诉讼监督案件，可以对行政诉讼监督情况进行年度或者专题分析，向人民法院、行政机关通报，向党委、人大报告。通报、报告包括以下内容：

（一）审判机关、行政机关存在的普遍性问题和突出问题；

（二）审判机关、行政机关存在的苗头性、倾向性问题或者某方面问题的特点和趋势；

（三）促进依法行政、公正司法的意见和建议；

（四）认为需要通报、报告的其他情形。

第一百二十二条  人民检察院可以针对行政诉讼监督中的普遍性问题或者突出问题，组织开展专项监督活动。

第一百二十三条  人民检察院负责行政检察的部门在履行职责过程中，发现涉嫌违纪违法犯罪以及需要追究司法责任的行为，经检察长批准，应当及时将相关线索及材料移送有管辖权的机关或者部门。

人民检察院其他职能部门在履行职责中发现符合本规则规定的应当依职权监督的行政诉讼监督案件线索，应当及时向负责行政检察的部门通报。

第一百二十四条  人民法院对行政诉讼监督案件作出再审判决、裁定或者其他处理决定后，提出监督意见的人民检察院应当对处理结果进行审查，并填写《行政诉讼监督案件处理结果审查登记表》。

第一百二十五条  有下列情形之一的，人民检察院可以依照有关规定跟进监督或者提请上级人民检察院监督：

（一）人民法院审理行政抗诉案件作出的判决、裁定、调解书仍符合抗诉条件且存在明显错误的；

（二）人民法院、行政机关对人民检察院提出的检察建议未在规定的期限内作出处理并书面回复的；

（三）人民法院、行政机关对检察建议的处理错误的。

第一百二十六条  地方各级人民检察院对适用法律确属疑难、复杂，本院难以决断的重大行政诉讼监督案件，可以向上一级人民检察院请示。

请示案件依照最高人民检察院关于办理下级人民检察院请示件、下级人民检察院向最高人民检察院报送公文的相关规定办理。

第一百二十七条  人民检察院发现作出的相关决定确有错误或者有其他情形需要撤回、变更的，应当经检察长批准或者检察委员会决定。

第一百二十八条  人民法院对人民检察院监督行为提出书面异议的，人民检察院应当在规定期限内将处理结果书面回复人民法院。人民法院对回复意见仍有异议，并通过上一级人民法院向上一级人民检察院提出的，上一级人民检察院认为人民法院异议正确，应当要求下级人民检察院及时纠正。

第一百二十九条  制作行政诉讼监督法律文书，应当符合规定的格式。

行政诉讼监督法律文书的格式另行制定。

第一百三十条  人民检察院可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定发送法律文书。

第一百三十一条  人民检察院发现制作的法律文书存在笔误的，应当作出《补正决定书》予以补正。

第一百三十二条  人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当依照规定立卷归档。

第一百三十三条  人民检察院办理行政诉讼监督案件，不收取案件受理费。申请复印、鉴定、审计、勘验等产生的费用由申请人直接支付给有关机构或者单位，人民检察院不得代收代付。

第一百三十四条  人民检察院办理行政诉讼监督案件，对于申请人诉求具有一定合理性，但通过法律途径难以解决，且生活困难的，可以依法给予司法救助。

对于未纳入国家司法救助范围或者实施国家司法救助后仍然面临生活困难的申请人，可以引导其依照相关规定申请社会救助。

 

第十章

附则

第一百三十五条  人民检察院办理行政诉讼监督案件，本规则没有规定的，适用《人民检察院民事诉讼监督规则》的相关规定。

第一百三十六条  人民检察院办理行政诉讼监督案件，向有关单位和部门提出检察建议，本规则没有规定的，适用《人民检察院检察建议工作规定》的相关规定。

第一百三十七条  本规则自2021年9月1日起施行，《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》同时废止。本院之前公布的其他规定与本规则内容不一致的，以本规则为准。

 

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全国一体化大数据中心协同创新体系：总体框架与战略价值

一、引言
党中央、国务院高度重视数字经济发展，数字经济已成为打造经济发展新高地、应对国际激烈竞争、抢抓战略制高点的重要手段。自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确指出，大数据是信息化发展的新阶段，将大数据发展提升到前所未有的战略高度。社会各界高度关注、积极参与，大数据事业呈现加速发展的良好态势，然而，与完善国家治理体系和治理能力现代化的目标相比，还存在明显差距。按照问题导向、顶层统筹、政企协同的发展思路，建立完善适应国家治理现代化要求的全国一体化大数据中心协同创新体系，对构建数字经济时代的新型基础设施具有重要战略价值和现实意义。随着重视程度不断提升，国家有关部门持续发力、多措并举、密集部署推动以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施建设，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新兴信息技术基础设施建设，以及以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施建设。就构建全国一体化大数据中心协同创新体系而言，2016年10月，习近平总书记在主持中央政治局第三十六次集体学习时指出：“要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用，以推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。”由此，正式提出建设全国一体化国家大数据中心建设的构想。2017年12月，习近平总书记在党的十九大后第二次中央政治局集体学习会上也提到：“要加强政企合作、多方参与，加快公共服务领域数据集中和共享，推进同企业积累的社会数据进行平台对接，形成社会治理强大合力。”2020年3月，习近平总书记在中共中央政治局常务委员会上强调，要“加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度”，将数据中心作为一种新型基础设施上升为数字经济时代区域和国家竞争力的核心战略资源。2020年5月，国家发展改革委《关于2019年国民经济和社会发展计划执行情况与2020年国民经济和社会发展计划草案的报告》中，明确将“实施全国一体化大数据中心建设重大工程，布局10个左右区域级数据中心集群和智能计算中心”纳入新基建发展年度重点任务。2020年12月，在国家大力发展“新基建”的浪潮下，国家发展改革委、中央网信办、工业和信息化部、国家能源局等4部门联合印发《关于加快构建全国一体化大数据中心协同创新体系的指导意见（发改高技〔2020〕1922号）》，并明确指出：“加强全国一体化大数据中心顶层设计，对深化政企协同、行业协同、区域协同以及全面支撑各行业数字化升级和产业数字化转型具有重要意义。”2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要（草案）》明确提出，要“加快构建全国一体化大数据中心体系，强化算力统筹智能调度，建设若干国家枢纽节点和大数据中心集群，建设E级和10E级超级计算中心”，为“十四五”期间促进数据中心集群的高质量发展指明了方向。可以看到，我国数字化新型基础设施建设相关政策路线图日趋清晰，全国一体化的大数据中心建设已成为未来新经济社会发展的重要基础。二、一体化国家级大数据中心的研究与建设现状

通过查阅研究有关文献发现，国内学者在一体化大数据中心建设领域的研究主要集中在一体化国家大数据战略体系与数据中心产业发展两个方面：第一，构建一体化大数据中心体系。郁明星等研究构建一体化国家大数据中心治理体系的理论依据和可行性方案，旨在推动数据资源跨部门、跨区域共享，提高数据资源利用效率，加速开发信息资源、挖掘数字红利、建设网络强国的信息化进程。贾一苇初步探讨了全国一体化国家大数据中心体系架构模式，以政府统筹构建的数据中心、数据共享交换平台、数据开放平台为核心，形成三个平台体，即数据中心与云计算平台、全国政务信息资源共享交换平台、大数据资源服务平台。张鹏等从行业角度出发，首次引入了业务服务管理（BSM）监控的理念，提出中国疾控数据中心一体化运维监控系统的构建思路。第二，数据中心产业发展。樊轶侠等梳理了全球及国内数据中心产业发展状况和发展趋势，针对产业发展过程中面临的难题和痛点，借鉴发达国家支持数据中心优化发展的经验，提出助力数据中心产业发展质量提高的思路。张莉莉等从推动大数据技术产业创新发展、构建以数据为关键要素的数字经济、运用大数据提升城市治理现代化水平、切实保障数据安全等方面对打造一体化城市大数据中心的目标和定位提出建设对策和建议。国外学者研究主要集中在以下三方面：第一，数据中心整体战略布局研究。从2010年起，美国联邦政府提出联邦数据中心整合计划（FDCCI），各州共同推动数据中心大型化、一体化、绿色化建设。整合计划通过运用“云计算优先策略”减少数据中心的数量，设立阶段性关闭数据中心数量的目标，推动数据中心的大型化、一体化，不断推进数据中心产业的优化和升级。2016年，英国发布《2016年至2018年英国开放政府国家行动计划》（UK Open Government National Action Plan 2016 to 2018）；加拿大在《开放政府合作伙伴的第三次两年计划（2016-2018）》中，围绕开放政府目标对开放数据以及开放政府数据进行整体部署。第二，数据中心建设投入研究。欧美等国政府均在数据开放、数据中心建设与应用等方面投入大量人力、物力和财力开发。美国、英国、加拿大等国家都通过数据门户，设立高额奖金，通过“开放竞赛”“创意竞赛”等方式鼓励公民创新性使用数据，取得较大收益。美国、日本、韩国等国家在资金投入、税收贷款优惠、投资促进等方面对数据中心建设表示支持。欧盟委员会于2020年2月发布的《欧洲数据战略》提出，在2021-2027年期间投资40亿至60亿欧元的项目，用于支持欧盟数据空间和云基础设施整合建设工作。德国作为欧盟的重要成员，投资计划将进一步促进其大数据中心等基础设施建设。第三，国家数据中心建设进展研究。美国国防部每年投入2.5亿美元资助利用海量数据的新方法研究推动数据公开，积极促进大数据技术从科研向应用领域转化，在资金和政策上大力支持大数据在医疗、农业、商业、学术研究等领域发展。Data Centre Pricing研究了17个欧洲国家数据中心建设状况，2019年12月发布的研究结果显示，英国是欧洲最大的第三方数据中心市场，其数据中心面积为85.8万平方米，其次是德国和荷兰，数据中心面积分别为58.3万平方米和46.1万平方米。世界主要发达国家加大对国家科学数据中心（群）建设的投入且取得显著成效。澳大利亚国家数据服务中心（ANDS）通过建立澳大利亚科学数据发现平台Portal，提供来自44个机构或网站的近2万个数据集，涵盖自然科学、社会科学、艺术人文学科等多学科领域的数据中心。英国2004年成立了数据保存（监护）中心（DCC），2007年英国科学与创新办公室（OSI）发布《发展英国科研与创新信息化基础设施》研究报告，提出数据资源数字化长期保存与共享建设规划，重点建立大规模的国家科学数据中心，协调现有国家、地方、科研院所和其他相关者关系。综上，国内外在大数据中心建设相关领域的工作一直在持续推进中，但是尚未有成熟的研究成果能够对目前数字经济基础设施建设面临的核心问题和解决思路进行系统性归纳总结和集成分析。国内在规划设计方面研究相对较多，大多数研究是提出框架性理论架构，重点对一体化数据中心建设的重要性、存在问题以及数据中心包含的主要模块进行设计与探索。国外在数据开放、科学数据、数据中心建设等方面实践进展较快，但国内外均未形成以问题为导向的全国一体化大数据中心协同创新体系研究成果。

三、全国一体化大数据中心协同创新面临的瓶颈性问题

近年来，我国大数据发展虽然在顶层设计、统筹协调、创新应用、产业发展、区域示范等方面取得了显著进展，但仍然存在一些束缚大数据发展的瓶颈性问题亟待解决。

（一）数据中心布局亟待集约化

构建全国一体化大数据中心协同创新体系，首要任务是对现有数据中心进行优化布局。然而，现有数据中心纵向无法联动、横向难成合力，基础设施小散乱、低水平建设现象严重，陷入“大的吃不饱、小的不能用”的困境，数据中心集约化布局尚受到三个方面制约。第一，网络连通。传统运营商网络布局以本地需求而非以跨域大数据资源调度为导向，导致西部地区网络直联点相对不足。“十三五”期间，国家级互联网骨干网直联点由3个增长到13个，在一定程度上提升改善了直联点周边地区网络流量和互通效率。但由于其布局主要考虑下游用户需求规模，西部地区超大型数据中心集聚的内蒙古、甘肃、宁夏、河北、新疆等地均无国家级互联网骨干直联点布局。这些地区由于远离骨干网，网络条件落后，且跨省远距离传输成本和跨运营商网络业务绕转时延均比较高，严重影响网络时延体验，也就难以发挥从东部分流算力需求的作用。第二，能耗限制。根据国家能源局发布的《能源发展“十三五”规划》，全国在“十三五”期间实施单位GDP能耗和能源消费总量的双控行动。在巨大的数据中心能耗需求面前，北京、上海、深圳等一线城市纷纷出台控制政策，或在中心城区全面禁止新建和扩建数据中心，或限制新建数据中心PUE（数据中心总能耗/IT设备能耗）及规模。例如，中国电信原计划在北京亦庄投建3000个机架，由于缺少供电配额而被迫关闭。受限于目前省际之间没有建立较为成熟的能耗指标跨域调配机制，西部能耗指标充裕地区和东部能耗指标严重紧张地区无法实现能耗指标的均衡配置，过剩问题和严重不足现象并存。第三，用电成本。在数据中心建设运行成本中，超过60%为电费消耗。我国数据中心使用电价按照工业用电核算，均价是居民用电均价的1.25倍到1.45倍，平均价在0.7元人民币左右，比美国还要高，因此各大企业纷纷在电力资源丰富、电价便宜的内蒙古、甘肃、宁夏等地建设大型数据中心。由于电力网建设成本高、配套差等原因，其建设周期长于数据网建设周期，数据中心“数等电”的情况时有发生。

（二）算力资源结构亟待均衡化

5G、边缘计算、区块链等新技术的推广普及将对我国以数据中心为代表的数字新型基础设施发展带来巨大压力，到“十四五”期末，我国数据中心总体将出现较大算力资源缺口，特别是东部地区，算力需求相比中西部地区增长更快，但受制于供电、能耗指标等限制，算力资源拓展空间极为有限，未来算力资源短缺问题将更加严重，有必要在“十四五”期间提前布局、提前应对。我国东西部算力资源供给呈现“东部不足、西部过剩”局面。东部发达地区呈现较为明显的算力资源供给相对不足局面，而中西部地区则呈现算力资源供给过剩局面，此外，北上广深等一线城市数据中心利用率几乎处于饱和状态，但西部地区很多省份数据中心上架率还处于15%至30%之间，提升潜力巨大。当前，虽然已有部分互联网巨头公司在我国西部地区布局建立了数据中心，但主营业务仍以数据容灾备份、离线数据存储为主，这种“东数西存”模式的产业辐射能力较弱，不利于我国西部地区数据中心相关产业生态长远发展，难以带动西部地区数据中心产业升级转型。

（三）数据流通融合亟待机制化

党的十九届四中全会首次提出：“要健全数据作为一种新型生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。”然而，当前构建数据要素市场仍面临如下三个瓶颈：第一，流通体制机制尚未建立。目前，数据尚不具备作为一种生产要素所必需的商品化、资产化机制，无法界定权属、无法评估质量、无法有效定价、无法可信流通，企业获取政府数据、政府获取企业数据或企业之间交换数据，均存在巨大障碍，各类机构对于数据共享流通顾虑重重、瞻前顾后、畏首畏尾。第二，政企数据对接难的问题尚未破题。进入互联网时代，网络上动辄涉及数亿甚至数十亿人流的应用越来越多，社会数据资源分布已经从过去政府掌控80%演变为倒“28”格局，唯有构建政企一体化数据资源体系，才能有效形成社会治理合力。此次新冠疫情暴露出政府数据与社会数据对接不畅的短板，如部分城市缺乏民众移动轨迹数据，无法有效指挥调度，只能组织运营商、部分互联网公司等企业紧急攻关，这种“临阵磨枪”的做法容易导致耽误宝贵的防控战机，绝非长久之计，必须建立政企一体、多源整合的数据资源体系。第三，政府部门数据壁垒尚未有效破除。随着国家大数据战略纵深推进，社会各界都认识到了数据的价值，但少数部门反而把数据视为其“私有财产”，认为“奇货可居”，更加不愿意与人共享，加剧了数据共享难问题，个别部门和地方依然存在“本位主义”思维，死抱着数据不放，导致决策研判受到影响。

（四）数据应用创新亟待多元化

我国部分信息化项目存在“重建设、轻应用，重硬件、轻软件、更轻数据，重规模、轻实效”等问题，在此次新冠疫情中得到充分暴露，数据应用价值未得到充分释放。基层数据“最后一公里”受阻。在新冠疫情应对中，很多地方的“互联网+”政务服务平台无法有效下沉到社区街道，有网民质疑“相比17年前SARS没有实质进步”。基层填表繁杂、重复填表等问题突出，人民网撰文呼吁“疫情防控别让基层人员做‘表哥’‘表姐’”，引发广泛共鸣。很多规划“纵向到底、横向到边”的系统沦为摆设。由于建设时只注重硬件基础设施等“有显示度”的环节，往往是硬件虽然到位，但应用“既没到底、也没到边”。有专家质疑，2003年SARS疫情后建立的传染病与突发公共卫生事件监测信息系统，在此次疫情早期预警和中后期联防联控中究竟发挥了多少实质作用。新冠疫情爆发后，部分地方政府花巨资建设的各种智慧城市、城市大脑几乎派不上用场，值得深刻反思。“数据决策”的实现依然任重道远。个别地方政府在决策过程中对于客观数据轻视甚至漠视，缺乏利用数据进行政策预判预演的意识和能力，决策依靠“拍脑袋”的习惯根深蒂固，客观数据在决策参考中权重占比太低，缺乏利用数据进行政策预演预判的意识和能力。

（五）数据安全防护亟待自主化

当前，大数据领域采用的技术设备和基础设施、各类信息端和物联网终端等，尚未实现自主可控。当数据的质和量达到一定程度时，会带来各种新的安全问题，如果不提前布局，大数据未来就是“建立在沙滩上的产业”，随时面临坍塌风险。在基础架构层面，数据中心国产化替代任重道远。当前，我国绝大多数互联网公司和公共部门数据中心底层基础设施国产化自主可控程度很低，一旦被恶意攻击，容易导致大量关系国计民生的数据被窃取或泄露，对国家安全造成巨大潜在危害。由于部分国产化服务器芯片替代方案和产业生态尚未完全成熟，很多产业和政府部门推进数据中心国产化替代决心不强。特别是很多地方和部门新立项或新开工数据中心项目依然沿用X86架构方案，不仅造成新的安全隐患，而且未来二次建设还将造成巨大浪费。在应用和算法层面，我国产业界在大数据算法原始创新、工程实现和系统平台三个核心领域相比美国均存在较大差距。在应用和算法领域，我国互联网领域尚难以完全摆脱商业模式引领、技术配套跟随的“路径依赖”问题，基础架构和分析领域平台级原创技术匮乏，对国际主流开源社区贡献度不高，技术影响力较弱。目前，大数据最前沿的计算框架和衍生生态圈都分布在国外开源社区内，未来一旦国外开源社区的开源代码和软件受出口管制，势必会对依赖开源资源进行开发经营的中国企业带来极大威胁，将导致我国大数据产业面临巨大风险。

四、全国一体化大数据中心协同创新体系的总体架构

全国一体化大数据中心协同创新体系总体框架如图1所示，主要由国家“数网”体系、“数纽”体系、“数链”体系、“数脑”体系、“数盾”体系等五大部分组成，既涵盖工程建设内容也囊括政策工具内容。

全国一体化大数据中心协同创新体系：总体框架与战略价值

 

（一）国家“数网”体系：优化数据中心基础设施建设布局

重点解决过去十几年里我国东中西部算力资源布局在取得长足进步的同时，依然存在算力资源发展不平衡不充分及区域间割裂严重的问题。通过“数网”体系建设，能够极大提升网络通信、数据中心等基础设施的集约化建设水平，有效提高政府投资效率，引导区域范围内数据中心集聚，促进规模化、集约化、绿色化发展。同时，通过国家“东数西算”战略的实施，建立针对东部地区算力需求的分级分类响应体系，以市场需求为导向，有序发展规模适中、集约绿色的数据中心，服务本地区算力资源需求，有效引导东部部分对时延要求不高的应用需求有序向西部迁移，协同解决算力资源结构性失衡问题，实现总体时空布局优化、成本优化、安全管控优化。

（二）国家“数纽”体系：有效降低算力使用成本和门槛

重点解决当前企业面临的上云前“平台安全‘难信任’、供需关系‘难对接’”，上云时“多云厂商‘难抉择’、提供服务‘难全面’”，上云后“跨云业务‘难迁移’，算力成本‘难降低’”等诸多问题，通过培育壮大类似于第四方物流的“第四方云服务”产业，通过政企合作，为社会化企业提供响应更加便捷、成本更加低廉、配置更加高效的一体化算力服务，有助于大幅提高各行业企业上云比例，提升国民经济各行业数字化转型普及率，推动企业上云健康有序发展，助力企业数字化转型。对于需后台加工存储、对网络时延要求不高的业务，引导向能源丰富、气候适宜地区的数据中心集群调度；对于面向高频次业务调用、对网络时延要求极高的业务，引导向城市级高性能、边缘数据中心调度；对于其他算力需求，引导向本区域内数据中心集群调度。

（三）国家“数链”体系：加速数据流通融合打造数字供应链

重点解决当前“政-政”“政-企”“企-企”等各个通道间数据资源流通共享要件体系缺失问题。通过构建数据质量评估、可信流通、联合建模等数据资源流通调度新型机制，构建覆盖原始数据、脱敏处理数据、模型化数据和人工智能化数据等不同数据开发层级的新型大数据综合交易机制，实现在数据用见分离的前提下数据资源化、资产化、资本化层面的生产要素流通分配。积极完善数据资源采集、处理、确权、使用、流通、交易等环节的制度法规和机制化运营流程，实现数据供应链化和供应链数据化相结合，为全面构建数据要素统一大市场奠定基础，有效释放全国数据资源红利。

（四）国家“数脑”体系：深化各行业数据智能应用创新

重点针对当前经济社会运行感知能力不足、宏观决策和风险研判水平不高等问题，打造“行业数据大脑”和“城市数据大脑”，围绕国家重大战略布局，推动大数据在各行业领域的融合应用，促进提升城市治理水平和服务能力。另外，积极建设面向重大突发事件处置的“数据靶场”，定期开展“数据演习”，为重大突发事件期间开展决策研判和调度指挥提供数据支撑，加快形成数据驱动型的综合展示、科学决策、协同治理、智慧指挥新格局。

（五）国家“数盾”体系：强化对算力和数据资源安全防护

重点解决当前数据安全领域出现的一系列全新挑战和问题，围绕服务器芯片、云操作系统、云数据库、中间件、分布式计算与存储、数据流通模型等环节，推动关键核心技术突破及应用，通过建立网络和数据一体化安全防护体系和面向数据、算法、算力等资源流通的综合监管体系，强化大数据安全保障，有效提高数字经济发展整体安全水平，有效促进国产化数据安全产业发展。

五、加快构建全国一体化大数据中心协同创新体系的战略价值

全国一体化大数据中心协同创新体系的战略价值总体可概括为“1+2+3”，即聚焦数字经济时代国家新型基础设建设“一条主线”，把握数据要素市场化配置改革和数据中心绿色高质量发展“两大定位”，实现多方面衔接联动、算力数据融合发展、工程和政策协同创新“三个一体化”。

（一）聚焦数字经济时代国家新型基础设建设“一条主线”

全国一体化大数据中心协同创新体系的本质是以加快建设数据强国为主要牵引，目的是积极打造数字经济时代的国家新型公共基础设施，有序推进大数据“采存传治用管”一体化技术融合、“陆海空天电网”一体化数据融合、“政产学研金用”一体化业务融合，全面提升数据基础设施统筹规划与统一调度能力、数据资源纵横联动与整合掌控能力、重点业务协同应用与集成创新能力、行业自主可控与安全防护能力，最终实现有效支撑服务数字治理创新、数字经济发展、智慧社会建设、数字文化培育和数字生态文明的整体布局和良性格局，加快形成国际数字经济竞争新优势，助力我国数字经济高质量发展、高品质生活与高水平开放，为实现“两个一百年”总目标奠定坚实的数据基础。

（二）把握数据要素市场化配置改革和数据中心绿色高质量发展“两大定位”

第一，数字经济时代促进数据要素市场化配置改革的新型基础设施核心定位。该定位主要是为了解决部分地方、部门及企业在数据中心建设中的发展无序、盲目、混乱等问题，进一步强化国家层面的统筹协调作用，构建以数据中心为核心的全国一体化数字经济基础设施，在保障安全的前提下，进一步提高全国各级政府和社会化企业使用数据中心和数据资源的可得性、普惠性、便利性，大幅提升企业和政府数字化转型速度和能力，缩短数字化转型周期。此外，也会充分发挥数据的基础性战略资源作用，为数据资源的统一对接、汇聚、处理、共享、开放、流通、交易、开发、应用等开辟出更大空间，健全由市场评价贡献、按贡献决定报酬的数据要素评价机制，推动构建以数据为关键要素的数字经济良性发展格局，助力实现经济高质量发展。第二，在数据中心绿色高质量发展基础上助力全行业实现节能降耗的战略定位。按照现有行业能耗指标测算方法，数据中心产业一直被界定为高能耗产业，并受到能耗指标审批等方面的严格限制，甚至有人称其为“不冒烟的钢厂”。然而，与钢铁等传统行业相比，数字经济的耗能产出结构具有“二重叠加”的特殊属性，即每“耗费”在数据中心上的一度电，其不仅仅是为数据中心运营企业贡献了一定数据中心运营产值，同时也为运行在其上的各种云计算、大数据、互联网服务等应用类产业贡献了大量运营产值。因此，在加速数据中心自身行业节能低碳技术研发推广、提升资源能源利用效率、推动老旧小散数据中心向规模化数据中心集群或智能化边缘数据中心转型升级基础上，全国一体化大数据中心协同创新体系能够加快推动传统产业结构转型，促使传统高耗能产业与数据中心深度融合，促进全产业链绿色低碳有序发展，助力国民经济各行业整体实现“碳达峰、碳中和”的辐射带动作用。

（三）实现多方面衔接联动、算力数据融合发展、工程和政策协同创新“三个一体化”

第一，实现一体化统筹考虑数据中心、云服务、数据流通与治理、数据应用、数据安全等关键环节，促进各方面、各层次、各环节之间做好衔接联动。全国一体化大数据中心协同创新体系可以综合解决制约数字经济发展面临的能耗限制、用电成本、网络时延、算力资源、资源共享、数据壁垒、应用融合、产业安全等多方面瓶颈性问题，以深化数据要素市场化配置改革为核心，优化全国数据中心建设布局，推动算力、算法、数据、应用资源集约化和服务化创新，通过“组合拳”方式引领我国数字经济高质量发展，助力国家治理体系和治理能力现代化。第二，实现一体化推动政企算力资源和数据资源融合发展，打造公共算力服务和行业算力服务，形成政企数据融合的标准规范和对接机制。在算力资源方面，一方面全国一体化大数据中心协同创新体系可以支持通过政企合作模式，面向政府、企业和公众提供成本低廉、覆盖面广、可靠安全的公共算力服务；另一方面也支持企业发挥市场化主体作用，打造更为专业的行业算力服务。在数据资源方面，支持围绕政企数据平台化对接和跨地区、跨行业数据资源融合计算需求，通过多方安全计算、联邦学习、隐私计算、数据沙箱等技术手段构建数据资源可信流通环境，推动实现数据“可用不可见”“可用不可拥”的新型合作机制，打造以“政-政”数据共享、“政-企”数据开放、“企-企”数据流通等为代表的数据供应链，实现全国数据资源流通“一盘棋”局面。第三，实现一体化运用工程牵引、政策引导、规范制定、体制机制改革、技术创新等多种手段，以协同创新思维和方式解决大数据发展问题。全国一体化大数据中心协同创新体系不仅仅是一个信息化工程项目，而是期望通过对大数据管理体制机制改革、产业布局优化、关键技术突破、安全评估保障、标准体系制定、应用协同创新等方面进行积极探索，着力破除制约我国大数据发展的政策瓶颈，尊重产业和技术发展规律，营造适应大数据发展的创新生态。更多是从构建完善适应数字化生产力发展的新型生产关系的高度，坚持面向国家重大需求、面向国民经济发展主战场、面向新一代信息技术发展前沿进行的一次顶层设计。

六、总结与展望

随着5G时代加速到来，全球数字经济新型基础设施建设格局正面临深刻改变。因此，全面提升跨区域数据中心集群协同联动水平，推动算力、算法、数据、应用资源集约化和服务化创新，加快建设全国一体化大数据中心具有重要战略意义。未来，在我国提出2030年“碳达峰”和2060年“碳中和”的宏伟目标背景下，应坚定不移贯彻落实新发展理念和高质量发展要求，有序引导大数据行业走绿色高质量发展道路，加快数字产业化和产业数字化进程，充分发挥大数据对传统行业甚至全行业的效益倍增和节能降耗作用，利用大数据助力全行业加快实现碳达峰与碳中和目标。

（作者：国家信息中心大数据发展部 易成岐、窦悦、陈东、郭明军、王建冬，刊载于《电子政务》2021年第6期）

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中共中央 国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》

法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。为在新发展阶段持续深入推进依法行政，全面建设法治政府，根据当前法治政府建设实际，制定本纲要。

一、深入学习贯彻习近平法治思想，努力实现法治政府建设全面突破

党的十八大以来，特别是《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》贯彻落实5年来，各地区各部门多措并举、改革创新，法治政府建设取得重大进展。党对法治政府建设的领导不断加强，责任督察和示范创建活动深入实施，法治政府建设推进机制基本形成；“放管服”改革纵深推进，营商环境大幅优化；依法行政制度体系日益健全，重大行政决策程序制度初步建立，行政决策公信力持续提升；行政执法体制机制改革大力推进，严格规范公正文明执法水平普遍提高；行政权力制约和监督全面加强，违法行政行为能够被及时纠正查处；社会矛盾纠纷依法及时有效化解，行政争议预防化解机制更加完善；各级公务员法治意识显著增强，依法行政能力明显提高。当前，我国已经开启全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程，统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，推进国家治理体系和治理能力现代化，适应人民日益增长的美好生活需要，都对法治政府建设提出了新的更高要求，必须立足全局、着眼长远、补齐短板、开拓进取，推动新时代法治政府建设再上新台阶。

（一）指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，全面贯彻习近平法治思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把法治政府建设放在党和国家事业发展全局中统筹谋划，加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系，全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。

（二）主要原则。坚持党的全面领导，确保法治政府建设正确方向；坚持以人民为中心，一切行政机关必须为人民服务、对人民负责、受人民监督；坚持问题导向，用法治给行政权力定规矩、划界限，切实解决制约法治政府建设的突出问题；坚持改革创新，积极探索具有中国特色的法治政府建设模式和路径；坚持统筹推进，强化法治政府建设的整体推动、协同发展。

（三）总体目标。到2025年，政府行为全面纳入法治轨道，职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全，行政执法体制机制基本完善，行政执法质量和效能大幅提升，突发事件应对能力显著增强，各地区各层级法治政府建设协调并进，更多地区实现率先突破，为到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会奠定坚实基础。

二、健全政府机构职能体系，推动更好发挥政府作用

坚持法定职责必须为、法无授权不可为，着力实现政府职能深刻转变，把该管的事务管好、管到位，基本形成边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、法治保障的政府机构职能体系。

（四）推进政府机构职能优化协同高效。坚持优化政府组织结构与促进政府职能转变、理顺部门职责关系统筹结合，使机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。完善经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，厘清政府和市场、政府和社会关系，推动有效市场和有为政府更好结合。强化制定实施发展战略、规划、政策、标准等职能，更加注重运用法律和制度遏制不当干预微观经济活动的行为。构建简约高效的基层管理体制，实行扁平化和网格化管理。推进编制资源向基层倾斜，鼓励、支持从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制。

全面实行政府权责清单制度，推动各级政府高效履职尽责。2022年上半年编制完成国务院部门权责清单，建立公开、动态调整、考核评估、衔接规范等配套机制和办法。调整完善地方各级政府部门权责清单，加强标准化建设，实现同一事项的规范统一。严格执行市场准入负面清单，普遍落实“非禁即入”。

（五）深入推进“放管服”改革。分级分类推进行政审批制度改革。依托全国一体化政务服务平台等渠道，全面推行审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办、自助办”。坚决防止以备案、登记、行政确认、征求意见等方式变相设置行政许可事项。推行行政审批告知承诺制。大力归并减少各类资质资格许可事项，降低准入门槛。有序推进“证照分离”改革全覆盖，将更多涉企经营许可事项纳入改革。积极推进“一业一证”改革，探索实现“一证准营”、跨地互认通用。深化投资审批制度改革，推进投资领域行政执法监督，全面改善投资环境。全面落实证明事项告知承诺制，新设证明事项必须有法律法规或者国务院决定依据。

推动政府管理依法进行，把更多行政资源从事前审批转到事中事后监管上来。健全以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，推进线上线下一体化监管，完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式。根据不同领域特点和风险程度确定监管内容、方式和频次，提高监管精准化水平。分领域制定全国统一、简明易行的监管规则和标准，做到标准公开、规则公平、预期合理、各负其责。

加快建设服务型政府，提高政务服务效能。全面提升政务服务水平，完善首问负责、一次告知、一窗受理、自助办理等制度。加快推进政务服务“跨省通办”，到2021年年底前基本实现高频事项“跨省通办”。大力推行“一件事一次办”，提供更多套餐式、主题式集成服务。推进线上线下深度融合，增强全国一体化政务服务平台服务能力，优化整合提升各级政务大厅“一站式”功能，全面实现政务服务事项全城通办、就近能办、异地可办。坚持传统服务与智能创新相结合，充分保障老年人基本服务需要。

（六）持续优化法治化营商环境。紧紧围绕贯彻新发展理念、构建新发展格局，打造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。深入实施《优化营商环境条例》。及时总结各地优化营商环境可复制可推广的经验做法，适时上升为法律法规制度。依法平等保护各种所有制企业产权和自主经营权，切实防止滥用行政权力排除、限制竞争行为。健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。加强政企沟通，在制定修改行政法规、规章、行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见。加强和改进反垄断与反不正当竞争执法。强化公平竞争审查制度刚性约束，及时清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，推动形成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系。

三、健全依法行政制度体系，加快推进政府治理规范化程序化法治化

坚持科学立法、民主立法、依法立法，着力实现政府立法质量和效率并重并进，增强针对性、及时性、系统性、可操作性，努力使政府治理各方面制度更加健全、更加完善。

（七）加强重要领域立法。积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、文化教育、民族宗教、生物安全、生态文明、防范风险、反垄断、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。制定修改传染病防治法、突发公共卫生事件应对法、国境卫生检疫法等法律制度。及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度，抓紧补齐短板，以良法善治保障新业态新模式健康发展。

加强规范共同行政行为立法，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。修改国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法。修改行政复议法、行政许可法，完善行政程序法律制度。研究制定行政备案条例、行政执法监督条例。

（八）完善立法工作机制。增强政府立法与人大立法的协同性，统筹安排相关联相配套的法律法规规章的立改废释工作。聚焦实践问题和立法需求，提高立法精细化精准化水平。完善立法论证评估制度，加大立法前评估力度，认真论证评估立法项目必要性、可行性。建立健全立法风险防范机制，将风险评估贯穿立法全过程。丰富立法形式，注重解决实际问题。积极运用新媒体新技术拓宽立法公众参与渠道，完善立法听证、民意调查机制。修改法规规章备案条例，推进政府规章层级监督，强化省级政府备案审查职责。推进区域协同立法，强化计划安排衔接、信息资源共享、联合调研论证、同步制定修改。

（九）加强行政规范性文件制定监督管理。依法制定行政规范性文件，严禁越权发文、严控发文数量、严格制发程序。建立健全行政规范性文件制定协调机制，防止政出多门、政策效应相互抵消。健全行政规范性文件动态清理工作机制。加强对行政规范性文件制定和管理工作的指导监督，推动管理制度化规范化。全面落实行政规范性文件合法性审核机制，明确审核范围，统一审核标准。严格落实行政规范性文件备案审查制度。

四、健全行政决策制度体系，不断提升行政决策公信力和执行力

坚持科学决策、民主决策、依法决策，着力实现行政决策程序规定严格落实、决策质量和效率显著提高，切实避免因决策失误产生矛盾纠纷、引发社会风险、造成重大损失。

（十）强化依法决策意识。各级行政机关负责人要牢固树立依法决策意识，严格遵循法定权限和程序作出决策，确保决策内容符合法律法规规定。行政机关主要负责人作出重大决策前，应当听取合法性审查机构的意见，注重听取法律顾问、公职律师或者有关专家的意见。把是否遵守决策程序制度、做到依法决策作为对政府部门党组（党委）开展巡视巡察和对行政机关主要负责人开展考核督察、经济责任审计的重要内容，防止个人专断、搞“一言堂”。

（十一）严格落实重大行政决策程序。严格执行《重大行政决策程序暂行条例》，增强公众参与实效，提高专家论证质量，充分发挥风险评估功能，确保所有重大行政决策都严格履行合法性审查和集体讨论决定程序。推行重大行政决策事项年度目录公开制度。涉及社会公众切身利益的重要规划、重大公共政策和措施、重大公共建设项目等，应当通过举办听证会等形式加大公众参与力度，深入开展风险评估，认真听取和反映利益相关群体的意见建议。建立健全决策过程记录和材料归档制度。

（十二）加强行政决策执行和评估。完善行政决策执行机制，决策机关应当在决策中明确执行主体、执行时限、执行反馈等内容。建立健全重大行政决策跟踪反馈制度。依法推进决策后评估工作，将决策后评估结果作为调整重大行政决策的重要依据。重大行政决策一经作出，未经法定程序不得随意变更或者停止执行。严格落实重大行政决策终身责任追究制度和责任倒查机制。

五、健全行政执法工作体系，全面推进严格规范公正文明执法

着眼提高人民群众满意度，着力实现行政执法水平普遍提升，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义。

（十三）深化行政执法体制改革。完善权责清晰、运转顺畅、保障有力、廉洁高效的行政执法体制机制，大力提高执法执行力和公信力。继续深化综合行政执法体制改革，坚持省（自治区）原则上不设行政执法队伍，设区市与市辖区原则上只设一个行政执法层级，县（市、区、旗）一般实行“局队合一”体制，乡镇（街道）逐步实现“一支队伍管执法”的改革原则和要求。加强综合执法、联合执法、协作执法的组织指挥和统筹协调。在行政许可权、行政处罚权改革中，健全审批、监管、处罚衔接机制，防止相互脱节。稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层，坚持依法下放、试点先行，坚持权随事转、编随事转、钱随事转，确保放得下、接得住、管得好、有监督。建立健全乡镇（街道）与上一级相关部门行政执法案件移送及协调协作机制。大力推进跨领域跨部门联合执法，实现违法线索互联、执法标准互通、处理结果互认。完善行政执法与刑事司法衔接机制，加强“两法衔接”信息平台建设，推进信息共享机制化、案件移送标准和程序规范化。加快制定不同层级行政执法装备配备标准。

（十四）加大重点领域执法力度。加大食品药品、公共卫生、自然资源、生态环境、安全生产、劳动保障、城市管理、交通运输、金融服务、教育培训等关系群众切身利益的重点领域执法力度。分领域梳理群众反映强烈的突出问题，开展集中专项整治。对潜在风险大、可能造成严重不良后果的，加强日常监管和执法巡查，从源头上预防和化解违法风险。建立完善严重违法惩罚性赔偿和巨额罚款制度、终身禁入机制，让严重违法者付出应有代价。畅通违法行为投诉举报渠道，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员依法予以奖励和严格保护。

（十五）完善行政执法程序。全面严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度。统一行政执法人员资格管理，除中央垂直管理部门外由省级政府统筹本地区行政执法人员资格考试、证件制发、在岗轮训等工作，国务院有关业务主管部门加强对本系统执法人员的专业培训，完善相关规范标准。统一行政执法案卷、文书基本标准，提高执法案卷、文书规范化水平。完善行政执法文书送达制度。全面落实行政裁量权基准制度，细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布。全面梳理、规范和精简执法事项，凡没有法律法规规章依据的一律取消。规范涉企行政检查，着力解决涉企现场检查事项多、频次高、随意检查等问题。按照行政执法类型，制定完善行政执法程序规范。全面严格落实告知制度，依法保障行政相对人陈述、申辩、提出听证申请等权利。除有法定依据外，严禁地方政府采取要求特定区域或者行业、领域的市场主体普遍停产停业的措施。行政机关内部会议纪要不得作为行政执法依据。

（十六）创新行政执法方式。广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式，努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度。全面推行轻微违法行为依法免予处罚清单。建立行政执法案例指导制度，国务院有关部门和省级政府要定期发布指导案例。全面落实“谁执法谁普法”普法责任制，加强以案释法。

六、健全突发事件应对体系，依法预防处置重大突发事件

坚持运用法治思维和法治方式应对突发事件，着力实现越是工作重要、事情紧急越要坚持依法行政，严格依法实施应急举措，在处置重大突发事件中推进法治政府建设。

（十七）完善突发事件应对制度。修改突发事件应对法，系统梳理和修改应急管理相关法律法规，提高突发事件应对法治化规范化水平。健全国家应急预案体系，完善国家突发公共事件总体和专项应急预案，以及与之相衔接配套的各级各类突发事件应急预案。加强突发事件监测预警、信息报告、应急响应、恢复重建、调查评估等机制建设。健全突发事件应对征收、征用、救助、补偿制度，规范相关审批、实施程序和救济途径。完善特大城市风险治理机制，增强风险管控能力。健全规范应急处置收集、使用个人信息机制制度，切实保护公民个人信息。加快推进突发事件行政手段应用的制度化规范化，规范行政权力边界。

（十八）提高突发事件依法处置能力。增强风险防范意识，强化各地区各部门防范化解本地区本领域重大风险责任。推进应急管理综合行政执法改革，强化执法能力建设。强化突发事件依法分级分类施策，增强应急处置的针对性实效性。按照平战结合原则，完善各类突发事件应急响应处置程序和协调联动机制。定期开展应急演练，注重提升依法预防突发事件、先期处置和快速反应能力。加强突发事件信息公开和危机沟通，完善公共舆情应对机制。依法严厉打击利用突发事件哄抬物价、囤积居奇、造谣滋事、制假售假等扰乱社会秩序行为。加强突发事件应急处置法律法规教育培训，增强应急处置法治意识。

（十九）引导、规范基层组织和社会力量参与突发事件应对。完善乡镇（街道）、村（社区）应急处置组织体系，推动村（社区）依法参与预防、应对突发事件。明确社会组织、慈善组织、社会工作者、志愿者等参与突发事件应对的法律地位及其权利义务，完善激励保障措施。健全社会应急力量备案登记、调用补偿、保险保障等方面制度。

七、健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系，不断促进社会公平正义

坚持将矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在基层，着力实现人民群众权益受到公平对待、尊严获得应有尊重，推动完善信访、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。

（二十）加强行政调解工作。依法加强消费者权益保护、交通损害赔偿、治安管理、环境污染、社会保障、房屋土地征收、知识产权等方面的行政调解，及时妥善推进矛盾纠纷化解。各职能部门要规范行政调解范围和程序，组织做好教育培训，提升行政调解工作水平。坚持“三调”联动，推进行政调解与人民调解、司法调解有效衔接。

（二十一）有序推进行政裁决工作。发挥行政裁决化解民事纠纷的“分流阀”作用，建立体系健全、渠道畅通、公正便捷、裁诉衔接的裁决机制。推行行政裁决权利告知制度，规范行政裁决程序，推动有关行政机关切实履行行政裁决职责。全面梳理行政裁决事项，明确行政裁决适用范围，稳妥推进行政裁决改革试点。强化案例指导和业务培训，提升行政裁决能力。研究推进行政裁决法律制度建设。

（二十二）发挥行政复议化解行政争议主渠道作用。全面深化行政复议体制改革，整合地方行政复议职责，按照事编匹配、优化节约、按需调剂的原则，合理调配编制资源，2022年年底前基本形成公正权威、统一高效的行政复议体制。全面推进行政复议规范化、专业化、信息化建设，不断提高办案质量和效率。健全优化行政复议审理机制。县级以上各级政府建立行政复议委员会，为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意见。建立行政复议决定书以及行政复议意见书、建议书执行监督机制，实现个案监督纠错与倒逼依法行政的有机结合。全面落实行政复议决定书网上公开制度。

（二十三）加强和规范行政应诉工作。认真执行行政机关负责人出庭应诉制度。健全行政争议实质性化解机制，推动诉源治理。支持法院依法受理和审理行政案件，切实履行生效裁判。支持检察院开展行政诉讼监督工作和行政公益诉讼，积极主动履行职责或者纠正违法行为。认真做好司法建议、检察建议落实和反馈工作。

八、健全行政权力制约和监督体系，促进行政权力规范透明运行

坚持有权必有责、有责要担当、失责必追究，着力实现行政决策、执行、组织、监督既相互制约又相互协调，确保对行政权力制约和监督全覆盖、无缝隙，使党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。

（二十四）形成监督合力。坚持将行政权力制约和监督体系纳入党和国家监督体系全局统筹谋划，突出党内监督主导地位。推动党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调。积极发挥审计监督、财会监督、统计监督、执法监督、行政复议等监督作用。自觉接受纪检监察机关监督，对行政机关公职人员违法行为严格追究法律责任，依规依法给予处分。

坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，做到依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责，既要防止问责不力，也要防止问责泛化、简单化。落实“三个区分开来”要求，建立健全担当作为的激励和保护机制，切实调动各级特别是基层政府工作人员的积极性，充分支持从实际出发担当作为、干事创业。

（二十五）加强和规范政府督查工作。县级以上政府依法组织开展政府督查工作，重点对党中央、国务院重大决策部署落实情况、上级和本级政府重要工作部署落实情况、督查对象法定职责履行情况、本级政府所属部门和下级政府的行政效能开展监督检查，保障政令畅通，督促提高行政效能、推进廉政建设、健全行政监督制度。积极发挥政府督查的激励鞭策作用，坚持奖惩并举，对成效明显的按规定加大表扬和政策激励力度，对不作为乱作为的依规依法严肃问责。进一步明确政府督查的职责、机构、程序和责任，增强政府督查工作的科学性、针对性、实效性。

（二十六）加强对行政执法制约和监督。加强行政执法监督机制和能力建设，充分发挥行政执法监督统筹协调、规范保障、督促指导作用，2024年年底前基本建成省市县乡全覆盖的比较完善的行政执法协调监督工作体系。全面落实行政执法责任，严格按照权责事项清单分解执法职权、确定执法责任。加强和完善行政执法案卷管理和评查、行政执法机关处理投诉举报、行政执法考核评议等制度建设。大力整治重点领域行政执法不作为乱作为、执法不严格不规范不文明不透明等突出问题，围绕中心工作部署开展行政执法监督专项行动。严禁下达或者变相下达罚没指标，严禁将罚没收入同作出行政处罚的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。建立并实施行政执法监督员制度。

（二十七）全面主动落实政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外，用政府更加公开透明赢得人民群众更多理解、信任和支持。大力推进决策、执行、管理、服务和结果公开，做到法定主动公开内容全部公开到位。加强公开制度化、标准化、信息化建设，提高政务公开能力和水平。全面提升政府信息公开申请办理工作质量，依法保障人民群众合理信息需求。鼓励开展政府开放日、网络问政等主题活动，增进与公众的互动交流。加快构建具有中国特色的公共企事业单位信息公开制度。

（二十八）加快推进政务诚信建设。健全政府守信践诺机制。建立政务诚信监测治理机制，建立健全政务失信记录制度，将违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法裁判等失信信息纳入全国信用信息共享平台并向社会公开。建立健全政府失信责任追究制度，加大失信惩戒力度，重点治理债务融资、政府采购、招标投标、招商引资等领域的政府失信行为。

九、健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府

坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。

（二十九）加快推进信息化平台建设。各省（自治区、直辖市）统筹建成本地区各级互联、协同联动的政务服务平台，实现从省（自治区、直辖市）到村（社区）网上政务全覆盖。加快推进政务服务向移动端延伸，实现更多政务服务事项“掌上办”。分级分类推进新型智慧城市建设，促进城市治理转型升级。加强政府信息平台建设的统筹规划，优化整合各类数据、网络平台，防止重复建设。

建设法规规章行政规范性文件统一公开查询平台，2022年年底前实现现行有效的行政法规、部门规章、国务院及其部门行政规范性文件的统一公开查询；2023年年底前各省（自治区、直辖市）实现本地区现行有效地方性法规、规章、行政规范性文件统一公开查询。

（三十）加快推进政务数据有序共享。建立健全政务数据共享协调机制，进一步明确政务数据提供、使用、管理等各相关方的权利和责任，推动数据共享和业务协同，形成高效运行的工作机制，构建全国一体化政务大数据体系，加强政务信息系统优化整合。加快推进身份认证、电子印章、电子证照等统一认定使用，优化政务服务流程。加强对大数据的分析、挖掘、处理和应用，善于运用大数据辅助行政决策、行政立法、行政执法工作。建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。在依法保护国家安全、商业秘密、自然人隐私和个人信息的同时，推进政府和公共服务机构数据开放共享，优先推动民生保障、公共服务、市场监管等领域政府数据向社会有序开放。

（三十一）深入推进“互联网+”监管执法。加强国家“互联网+监管”系统建设，2022年年底前实现各方面监管平台数据的联通汇聚。积极推进智慧执法，加强信息化技术、装备的配置和应用。推行行政执法APP掌上执法。探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，解决人少事多的难题。加快建设全国行政执法综合管理监督信息系统，将执法基础数据、执法程序流转、执法信息公开等汇聚一体，建立全国行政执法数据库。

十、加强党的领导，完善法治政府建设推进机制

党的领导是全面依法治国、建设法治政府的根本保证，必须坚持党总揽全局、协调各方，发挥各级党委的领导作用，把法治政府建设摆到工作全局更加突出的位置。

（三十二）加强党对法治政府建设的领导。各级党委和政府要深入学习领会习近平法治思想，把习近平法治思想贯彻落实到法治政府建设全过程和各方面。各级党委要切实履行推进法治建设领导职责，安排听取有关工作汇报，及时研究解决影响法治政府建设重大问题。各级政府要在党委统一领导下，履行法治政府建设主体责任，谋划落实好法治政府建设各项任务，主动向党委报告法治政府建设中的重大问题。各级政府及其部门主要负责人要切实履行推进本地区本部门法治政府建设第一责任人职责，作为重要工作定期部署推进、抓实抓好。各地区党委法治建设议事协调机构及其办事机构要加强法治政府建设的协调督促推动。

（三十三）完善法治政府建设推进机制。深入推进法治政府建设督察工作，2025年前实现对地方各级政府督察全覆盖。扎实做好法治政府建设示范创建活动，以创建促提升、以示范带发展，不断激发法治政府建设的内生动力。严格执行法治政府建设年度报告制度，按时向社会公开。建立健全法治政府建设指标体系，强化指标引领。加大考核力度，提升考核权重，将依法行政情况作为对地方政府、政府部门及其领导干部综合绩效考核的重要内容。

（三十四）全面加强依法行政能力建设。推动行政机关负责人带头遵守执行宪法法律，建立行政机关工作人员应知应会法律法规清单。坚持把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。健全领导干部学法用法机制，国务院各部门根据职能开展本部门本系统法治专题培训，县级以上地方各级政府负责本地区领导干部法治专题培训，地方各级政府领导班子每年应当举办两期以上法治专题讲座。市县政府承担行政执法职能的部门负责人任期内至少接受一次法治专题脱产培训。加强各部门和市县政府法治机构建设，优化基层司法所职能定位，保障人员力量、经费等与其职责任务相适应。把法治教育纳入各级政府工作人员初任培训、任职培训的必训内容。对在法治政府建设中作出突出贡献的单位和个人，按规定给予表彰奖励。

加强政府立法能力建设，有计划组织开展专题培训，做好政府立法人才培养和储备。加强行政执法队伍专业化职业化建设，在完成政治理论教育和党性教育学时的基础上，确保每人每年接受不少于60学时的业务知识和法律法规培训。加强行政复议工作队伍专业化职业化建设，完善管理办法。加强行政复议能力建设，制定行政复议执业规范。加强法律顾问和公职律师队伍建设，提升法律顾问和公职律师参与重大决策的能力水平。加强行政裁决工作队伍建设。

（三十五）加强理论研究和舆论宣传。加强中国特色社会主义法治政府理论研究。鼓励、推动高等法学院校成立法治政府建设高端智库和研究教育基地。建立法治政府建设评估专家库，提升评估专业化水平。加大法治政府建设成就经验宣传力度，传播中国政府法治建设的时代强音。

各地区各部门要全面准确贯彻本纲要精神和要求，压实责任、狠抓落实，力戒形式主义、官僚主义。中央依法治国办要抓好督促落实，确保纲要各项任务措施落到实处。（新华社）

人民检察院公益诉讼办案规则

中华人民共和国最高人民检察院
公 告

《人民检察院公益诉讼办案规则》已经2020年9月28日最高人民检察院第十三届检察委员会第五十二次会议通过，现予公布，自2021年7月1日起施行。

最高人民检察院
2021年6月29日

人民检察院公益诉讼办案规则
（2020年9月28日最高人民检察院第十三届检察委员会第五十二次会议通过，现予公布，自2021年7月1日起施行）

目 录
第一章 总 则
第二章 一般规定
第一节 管 辖
第二节 回 避
第三节 立 案
第四节 调 查
第五节 提起诉讼
第六节 出席第一审法庭
第七节 上 诉
第八节 诉讼监督
第三章 行政公益诉讼
第一节 立案与调查
第二节 检察建议
第三节 提起诉讼
第四章 民事公益诉讼
第一节 立案与调查
第二节 公 告
第三节 提起诉讼
第四节 支持起诉
第五章 其他规定
第六章 附 则

 

第一章 总 则

第一条 为了规范人民检察院履行公益诉讼检察职责，加强对国家利益和社会公共利益的保护，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律规定，结合人民检察院工作实际，制定本规则。
第二条 人民检察院办理公益诉讼案件的任务，是通过依法独立行使检察权，督促行政机关依法履行监督管理职责，支持适格主体依法行使公益诉权，维护国家利益和社会公共利益，维护社会公平正义，维护宪法和法律权威，促进国家治理体系和治理能力现代化。
第三条 人民检察院办理公益诉讼案件，应当遵守宪法、法律和相关法规，秉持客观公正立场，遵循相关诉讼制度的基本原则和程序规定，坚持司法公开。
第四条 人民检察院通过提出检察建议、提起诉讼和支持起诉等方式履行公益诉讼检察职责。
第五条 人民检察院办理公益诉讼案件，由检察官、检察长、检察委员会在各自职权范围内对办案事项作出决定，并依照规定承担相应司法责任。
检察官在检察长领导下开展工作。重大办案事项，由检察长决定。检察长可以根据案件情况，提交检察委员会讨论决定。其他办案事项，检察长可以自行决定，也可以授权检察官决定。
以人民检察院名义制发的法律文书，由检察长签发；属于检察官职权范围内决定事项的，检察长可以授权检察官签发。
第六条 人民检察院办理公益诉讼案件，根据案件情况，可以由一名检察官独任办理，也可以由两名以上检察官组成办案组办理。由检察官办案组办理的，检察长应当指定一名检察官担任主办检察官，组织、指挥办案组办理案件。
检察官办理案件，可以根据需要配备检察官助理、书记员、司法警察、检察技术人员等检察辅助人员。检察辅助人员依照法律规定承担相应的检察辅助事务。
第七条 负责公益诉讼检察的部门负责人对本部门的办案活动进行监督管理。需要报请检察长决定的事项，应当先由部门负责人审核。部门负责人可以主持召开检察官联席会议进行讨论，也可以直接报请检察长决定。
第八条 检察长不同意检察官处理意见的，可以要求检察官复核，也可以直接作出决定，或者提请检察委员会讨论决定。
检察官执行检察长决定时，认为决定错误的，应当书面提出意见。检察长不改变原决定的，检察官应当执行。
第九条 人民检察院提起诉讼或者支持起诉的民事、行政公益诉讼案件，由负责民事、行政检察的部门或者办案组织分别履行诉讼监督的职责。
第十条 最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的公益诉讼检察工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的公益诉讼检察工作。
上级人民检察院对下级人民检察院作出的决定，有权予以撤销或者变更；发现下级人民检察院办理的案件有错误的，有权指令下级人民检察院予以纠正。
下级人民检察院对上级人民检察院的决定应当执行。如果认为有错误的，应当在执行的同时向上级人民检察院报告。
第十一条 人民检察院办理公益诉讼案件，实行一体化工作机制，上级人民检察院根据办案需要，可以交办、提办、督办、领办案件。
上级人民检察院可以依法统一调用辖区的检察人员办理案件，调用的决定应当以书面形式作出。被调用的检察官可以代表办理案件的人民检察院履行调查、出庭等职责。
第十二条 人民检察院办理公益诉讼案件，依照规定接受人民监督员监督。

第二章 一般规定

第一节 管 辖
第十三条 人民检察院办理行政公益诉讼案件，由行政机关对应的同级人民检察院立案管辖。
行政机关为人民政府，由上一级人民检察院管辖更为适宜的，也可以由上一级人民检察院立案管辖。
第十四条 人民检察院办理民事公益诉讼案件，由违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地基层人民检察院立案管辖。
刑事附带民事公益诉讼案件，由办理刑事案件的人民检察院立案管辖。
第十五条 设区的市级以上人民检察院管辖本辖区内重大、复杂的案件。公益损害范围涉及两个以上行政区划的公益诉讼案件，可以由共同的上一级人民检察院管辖。
第十六条 人民检察院立案管辖与人民法院诉讼管辖级别、地域不对应的，具有管辖权的人民检察院可以立案，需要提起诉讼的，应当将案件移送有管辖权人民法院对应的同级人民检察院。
第十七条 上级人民检察院可以根据办案需要，将下级人民检察院管辖的公益诉讼案件指定本辖区内其他人民检察院办理。
最高人民检察院、省级人民检察院和设区的市级人民检察院可以根据跨区域协作工作机制规定，将案件指定或移送相关人民检察院跨行政区划管辖。基层人民检察院可以根据跨区域协作工作机制规定，将案件移送相关人民检察院跨行政区划管辖。
人民检察院对管辖权发生争议的，由争议双方协商解决。协商不成的，报共同的上级人民检察院指定管辖。
第十八条 上级人民检察院认为确有必要的，可以办理下级人民检察院管辖的案件，也可以将本院管辖的案件交下级人民检察院办理。
下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院决定。

第二节 回 避
第十九条 检察人员具有下列情形之一的，应当自行回避，当事人、诉讼代理人有权申请其回避：
（一）是行政公益诉讼行政机关法定代表人或者主要负责人、诉讼代理人近亲属，或者有其他关系，可能影响案件公正办理的；
（二）是民事公益诉讼当事人、诉讼代理人近亲属，或者有其他关系，可能影响案件公正办理的。
应当回避的检察人员，本人没有自行回避，当事人及其诉讼代理人也没有申请其回避的，检察长或者检察委员会应当决定其回避。
前两款规定，适用于翻译人员、鉴定人、勘验人等。
第二十条 检察人员自行回避的，应当书面或者口头提出，并说明理由。口头提出的，应当记录在卷。
第二十一条 当事人及其诉讼代理人申请回避的，应当书面或者口头提出，并说明理由。口头提出的，应当记录在卷。
被申请回避的人员在人民检察院作出是否回避的决定前，不停止参与本案工作。
第二十二条 检察长的回避，由检察委员会讨论决定;检察人员和其他人员的回避，由检察长决定。检察委员会讨论检察长回避问题时，由副检察长主持。
第二十三条 人民检察院对当事人提出的回避申请，应当在收到申请后三日内作出决定，并通知申请人。申请人对决定不服的，可以在接到决定时向原决定机关申请复议一次。人民检察院应当在三日内作出复议决定，并通知复议申请人。复议期间，被申请回避的人员不停止参与本案工作。

第三节 立 案
第二十四条 公益诉讼案件线索的来源包括：
（一）自然人、法人和非法人组织向人民检察院控告、举报的；
（二）人民检察院在办案中发现的；
（三）行政执法信息共享平台上发现的；
（四）国家机关、社会团体和人大代表、政协委员等转交的；
（五）新闻媒体、社会舆论等反映的；
（六）其他在履行职责中发现的。
第二十五条 人民检察院对公益诉讼案件线索实行统一登记备案管理制度。重大案件线索应当向上一级人民检察院备案。
人民检察院其他部门发现公益诉讼案件线索的，应当将有关材料及时移送负责公益诉讼检察的部门。
第二十六条 人民检察院发现公益诉讼案件线索不属于本院管辖的，应当制作《移送案件线索通知书》，移送有管辖权的同级人民检察院，受移送的人民检察院应当受理。受移送的人民检察院认为不属于本院管辖的，应当报告上级人民检察院，不得自行退回原移送线索的人民检察院或者移送其他人民检察院。
人民检察院发现公益诉讼案件线索属于上级人民检察院管辖的，应当制作《报请移送案件线索意见书》，报请移送上级人民检察院。
第二十七条 人民检察院应当对公益诉讼案件线索的真实性、可查性等进行评估，必要时可以进行初步调查，并形成《初步调查报告》。
第二十八条 人民检察院经过评估，认为国家利益或者社会公共利益受到侵害，可能存在违法行为的，应当立案调查。
第二十九条 对于国家利益或者社会公共利益受到严重侵害，人民检察院经初步调查仍难以确定不依法履行监督管理职责的行政机关或者违法行为人的，也可以立案调查。
第三十条 检察官对案件线索进行评估后提出立案或者不立案意见的，应当制作《立案审批表》，经过初步调查的附《初步调查报告》，报请检察长决定后制作《立案决定书》或者《不立案决定书》。
第三十一条 负责公益诉讼检察的部门在办理公益诉讼案件过程中，发现涉嫌犯罪或者职务违法、违纪线索的，应当依照规定移送本院相关检察业务部门或者其他有管辖权的主管机关。

第四节 调 查
第三十二条 人民检察院办理公益诉讼案件，应当依法、客观、全面调查收集证据。
第三十三条 人民检察院在调查前应当制定调查方案，确定调查思路、方法、步骤以及拟收集的证据清单等。
第三十四条 人民检察院办理公益诉讼案件的证据包括书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人陈述、鉴定意见、专家意见、勘验笔录等。
第三十五条 人民检察院办理公益诉讼案件，可以采取以下方式开展调查和收集证据：
（一）查阅、调取、复制有关执法、诉讼卷宗材料等；
（二）询问行政机关工作人员、违法行为人以及行政相对人、利害关系人、证人等；
（三）向有关单位和个人收集书证、物证、视听资料、电子数据等证据；
（四）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；
（五）委托鉴定、评估、审计、检验、检测、翻译；
（六）勘验物证、现场；
（七）其他必要的调查方式。
人民检察院开展调查和收集证据不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施。
第三十六条 人民检察院开展调查和收集证据，应当由两名以上检察人员共同进行。检察官可以组织司法警察、检察技术人员参加，必要时可以指派或者聘请其他具有专门知识的人参与。根据案件实际情况，也可以商请相关单位协助进行。
在调查收集证据过程中，检察人员可以依照有关规定使用执法记录仪、自动检测仪等办案设备和无人机航拍、卫星遥感等技术手段。
第三十七条 询问应当个别进行。检察人员在询问前应当出示工作证，询问过程中应当制作《询问笔录》。被询问人确认无误后，签名或者盖章。被询问人拒绝签名盖章的，应当在笔录上注明。
第三十八条 需要向有关单位或者个人调取物证、书证的，应当制作《调取证据通知书》和《调取证据清单》，持上述文书调取有关证据材料。
调取书证应当调取原件，调取原件确有困难或者因保密需要无法调取原件的，可以调取复制件。书证为复制件的，应当注明调取人、提供人、调取时间、证据出处和“本复制件与原件核对一致”等字样，并签字、盖章。书证页码较多的，加盖骑缝章。
调取物证应当调取原物，调取原物确有困难的，可以调取足以反映原物外形或者内容的照片、录像或者复制品等其他证据材料。
第三十九条 人民检察院应当收集提取视听资料、电子数据的原始存储介质，调取原始存储介质确有困难或者因保密需要无法调取的，可以调取复制件。调取复制件的，应当说明其来源和制作经过。
人民检察院自行收集提取视听资料、电子数据的，应当注明收集时间、地点、收集人员及其他需要说明的情况。
第四十条 人民检察院可以就专门性问题书面或者口头咨询有关专业人员、相关部门或者行业协会的意见。
口头咨询的，应当制作笔录，由接受咨询的专业人员签名或者盖章。书面咨询的，应当由出具咨询意见的专业人员或者单位签名、盖章。
第四十一条 人民检察院对专门性问题认为确有必要鉴定、评估、审计、检验、检测、翻译的，可以委托具备资格的机构进行鉴定、评估、审计、检验、检测、翻译，委托时应当制作《委托鉴定（评估、审计、检验、检测、翻译）函》。
第四十二条 人民检察院认为确有必要的，可以勘验物证或者现场。
勘验应当在检察官的主持下，由两名以上检察人员进行，可以邀请见证人参加。必要时，可以指派或者聘请有专门知识的人进行。勘验情况和结果应当制作笔录，由参加勘验的人员、见证人签名或者盖章。
检察技术人员可以依照相关规定在勘验过程中进行取样并进行快速检测。
第四十三条 人民检察院办理公益诉讼案件，需要异地调查收集证据的，可以自行调查或者委托当地同级人民检察院进行。委托时应当出具委托书，载明需要调查的对象、事项及要求。受委托人民检察院应当在收到委托书之日起三十日内完成调查，并将情况回复委托的人民检察院。
第四十四条 人民检察院可以依照规定组织听证，听取听证员、行政机关、违法行为人、行政相对人、受害人代表等相关各方意见，了解有关情况。
听证形成的书面材料是人民检察院依法办理公益诉讼案件的重要参考。
第四十五条 行政机关及其工作人员拒绝或者妨碍人民检察院调查收集证据的，人民检察院可以向同级人大常委会报告，向同级纪检监察机关通报，或者通过上级人民检察院向其上级主管机关通报。

第五节 提起诉讼
第四十六条 人民检察院对于符合起诉条件的公益诉讼案件，应当依法向人民法院提起诉讼。
人民检察院提起公益诉讼，应当向人民法院提交公益诉讼起诉书和相关证据材料。起诉书的主要内容包括：
（一）公益诉讼起诉人；
（二）被告的基本信息；
（三）诉讼请求及所依据的事实和理由。
公益诉讼起诉书应当自送达人民法院之日起五日内报上一级人民检察院备案。
第四十七条 人民检察院办理行政公益诉讼案件，审查起诉期限为一个月，自检察建议整改期满之日起计算。
人民检察院办理民事公益诉讼案件，审查起诉期限为三个月，自公告期满之日起计算。
移送其他人民检察院起诉的，受移送的人民检察院审查起诉期限自收到案件之日起计算。
重大、疑难、复杂案件需要延长审查起诉期限的，行政公益诉讼案件经检察长批准后可以延长一个月，还需要延长的，报上一级人民检察院批准，上一级人民检察院认为已经符合起诉条件的，可以依照本规则第十七条规定指定本辖区内其他人民检察院提起诉讼。民事公益诉讼案件经检察长批准后可以延长一个月，还需要延长的，报上一级人民检察院批准。
第四十八条 人民检察院办理公益诉讼案件，委托鉴定、评估、审计、检验、检测、翻译期间不计入审查起诉期限。

第六节 出席第一审法庭
第四十九条 人民检察院提起公益诉讼的案件，应当派员出庭履行职责，参加相关诉讼活动。
人民检察院应当自收到人民法院出庭通知书之日起三日内向人民法院提交《派员出庭通知书》。《派员出庭通知书》应当写明出庭人员的姓名、法律职务以及出庭履行的职责。
人民检察院应当指派检察官出席第一审法庭，检察官助理可以协助检察官出庭，并根据需要配备书记员担任记录及其他辅助工作。涉及专门性、技术性问题，可以指派或者聘请有专门知识的人协助检察官出庭。
第五十条 人民法院通知人民检察院派员参加证据交换、庭前会议的，由出席法庭的检察人员参加。人民检察院认为有必要的，可以商人民法院组织证据交换或者召开庭前会议。
第五十一条 出庭检察人员履行以下职责：
（一）宣读公益诉讼起诉书；
（二）对人民检察院调查收集的证据予以出示和说明，对相关证据进行质证；
（三）参加法庭调查、进行辩论，并发表出庭意见；
（四）依法从事其他诉讼活动。
第五十二条 出庭检察人员应当客观、全面地向法庭出示证据。根据庭审情况合理安排举证顺序，分组列举证据，可以使用多媒体等示证方式。质证应当围绕证据的真实性、合法性、关联性展开。
第五十三条 出庭检察人员向被告、证人、鉴定人、勘验人等发问应当遵循下列要求：
（一）围绕案件基本事实和争议焦点进行发问；
（二）与调查收集的证据相互支撑；
（三）不得使用带有人身攻击或者威胁性的语言和方式。
第五十四条 出庭检察人员可以申请人民法院通知证人、鉴定人、有专门知识的人出庭作证或者提出意见。
第五十五条 出庭检察人员在法庭审理期间，发现需要补充调查的，可以在法庭休庭后进行补充调查。
第五十六条 出庭检察人员参加法庭辩论，应结合法庭调查情况，围绕双方在事实、证据、法律适用等方面的争议焦点发表辩论意见。
第五十七条 出庭检察人员应当结合庭审情况，客观公正发表出庭意见。

第七节 上 诉
第五十八条 人民检察院应当在收到人民法院第一审公益诉讼判决书、裁定书后三日内报送上一级人民检察院备案。
人民检察院认为第一审公益诉讼判决、裁定确有错误的，应当提出上诉。
提出上诉的，由提起诉讼的人民检察院决定。上一级人民检察院应当同步审查进行指导。
第五十九条 人民检察院提出上诉的，应当制作公益诉讼上诉书。公益诉讼上诉书的主要内容包括：
（一）公益诉讼上诉人；
（二）被上诉人的基本情况；
（三）原审人民法院名称、案件编号和案由；
（四）上诉请求和事实理由。
第六十条 人民检察院应当在上诉期限内通过原审人民法院向上一级人民法院提交公益诉讼上诉书，并将副本连同相关证据材料报送上一级人民检察院。
第六十一条 上一级人民检察院认为上诉不当的，应当指令下级人民检察院撤回上诉。
上一级人民检察院在上诉期限内，发现下级人民检察院应当上诉而没有提出上诉的，应当指令下级人民检察院依法提出上诉。
第六十二条 被告不服第一审公益诉讼判决、裁定上诉的，人民检察院应当在收到上诉状副本后三日内报送上一级人民检察院，提起诉讼的人民检察院和上一级人民检察院应当全面审查案卷材料。
第六十三条 人民法院决定开庭审理的上诉案件，提起诉讼的人民检察院和上一级人民检察院应当共同派员出席第二审法庭。
人民检察院应当在出席第二审法庭之前向人民法院提交《派员出庭通知书》，载明人民检察院出庭检察人员的姓名、法律职务以及出庭履行的职责等。

第八节 诉讼监督
第六十四条 最高人民检察院发现各级人民法院、上级人民检察院发现下级人民法院已经发生法律效力的公益诉讼判决、裁定确有错误，损害国家利益或者社会公共利益的，应当依法提出抗诉。
第六十五条 人民法院决定开庭审理的公益诉讼再审案件，与人民法院对应的同级人民检察院应当派员出席法庭。
第六十六条 人民检察院发现人民法院公益诉讼审判程序违反法律规定，或者审判人员有《中华人民共和国法官法》第四十六条规定的违法行为，可能影响案件公正审判、执行的，或者人民法院在公益诉讼案件判决生效后不依法移送执行或者执行活动违反法律规定的，应当依法向同级人民法院提出检察建议。

第三章 行政公益诉讼

第一节 立案与调查
第六十七条 人民检察院经过对行政公益诉讼案件线索进行评估，认为同时存在以下情形的，应当立案：
（一）国家利益或者社会公共利益受到侵害；
（二）生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、未成年人保护等领域对保护国家利益或者社会公共利益负有监督管理职责的行政机关可能违法行使职权或者不作为。
第六十八条 人民检察院对于符合本规则第六十七条规定的下列情形，应当立案：
（一）对于行政机关作出的行政决定，行政机关有强制执行权而怠于强制执行，或者没有强制执行权而怠于申请人民法院强制执行的；
（二）在人民法院强制执行过程中，行政机关违法处分执行标的的；
（三）根据地方裁执分离规定，人民法院将行政强制执行案件交由有强制执行权的行政机关执行，行政机关不依法履职的；
（四）其他行政强制执行中行政机关违法行使职权或者不作为的情形。
第六十九条 对于同一侵害国家利益或者社会公共利益的损害后果，数个负有不同监督管理职责的行政机关均可能存在不依法履行职责情形的，人民检察院可以对数个行政机关分别立案。
人民检察院在立案前发现同一行政机关对多个同一性质的违法行为可能存在不依法履行职责情形的，应当作为一个案件立案。在发出检察建议前发现其他同一性质的违法行为的，应当与已立案案件一并处理。
第七十条 人民检察院决定立案的，应当在七日内将《立案决定书》送达行政机关，并可以就其是否存在违法行使职权或者不作为、国家利益或者社会公共利益受到侵害的后果、整改方案等事项进行磋商。
磋商可以采取召开磋商座谈会、向行政机关发送事实确认书等方式进行，并形成会议记录或者纪要等书面材料。
第七十一条 人民检察院办理行政公益诉讼案件，围绕以下事项进行调查：
（一）国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实；
（二）行政机关的监督管理职责；
（三）行政机关不依法履行职责的行为；
（四）行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害的关联性；
（五）其他需要查明的事项。
第七十二条 人民检察院认定行政机关监督管理职责的依据为法律法规规章，可以参考行政机关的“三定”方案、权力清单和责任清单等。
第七十三条 调查结束，检察官应当制作《调查终结报告》，区分情况提出以下处理意见：
（一）终结案件；
（二）提出检察建议。
第七十四条 经调查，人民检察院认为存在下列情形之一的，应当作出终结案件决定：
（一）行政机关未违法行使职权或者不作为的；
（二）国家利益或者社会公共利益已经得到有效保护的；
（三）行政机关已经全面采取整改措施依法履行职责的；
（四）其他应当终结案件的情形。
终结案件的，应当报检察长决定，并制作《终结案件决定书》送达行政机关。

第二节 检察建议
第七十五条 经调查，人民检察院认为行政机关不依法履行职责，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当报检察长决定向行政机关提出检察建议，并于《检察建议书》送达之日起五日内向上一级人民检察院备案。
《检察建议书》应当包括以下内容：
（一）行政机关的名称；
（二）案件来源；
（三）国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实；
（四）认定行政机关不依法履行职责的事实和理由；
（五）提出检察建议的法律依据；
（六）建议的具体内容；
（七）行政机关整改期限；
（八）其他需要说明的事项。
《检察建议书》的建议内容应当与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接。
第七十六条 人民检察院决定提出检察建议的，应当在三日内将《检察建议书》送达行政机关。
行政机关拒绝签收的，应当在送达回证上记录，把《检察建议书》留在其住所地，并可以采用拍照、录像等方式记录送达过程。
人民检察院可以采取宣告方式向行政机关送达《检察建议书》，必要时，可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参加。
第七十七条 提出检察建议后，人民检察院应当对行政机关履行职责的情况和国家利益或者社会公共利益受到侵害的情况跟进调查，收集相关证据材料。
第七十八条 行政机关在法律、司法解释规定的整改期限内已依法作出行政决定或者制定整改方案，但因突发事件等客观原因不能全部整改到位，且没有怠于履行监督管理职责情形的，人民检察院可以中止审查。
中止审查的，应当经检察长批准，制作《中止审查决定书》，并报送上一级人民检察院备案。中止审查的原因消除后，应当恢复审查并制作《恢复审查决定书》。
第七十九条 经过跟进调查，检察官应当制作《审查终结报告》，区分情况提出以下处理意见：
（一）终结案件；
（二）提起行政公益诉讼；
（三）移送其他人民检察院处理。
第八十条 经审查，人民检察院发现有本规则第七十四条第一款规定情形之一的，应当终结案件。
第三节 提起诉讼
第八十一条 行政机关经检察建议督促仍然没有依法履行职责，国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态的，人民检察院应当依法提起行政公益诉讼。
第八十二条 有下列情形之一的，人民检察院可以认定行政机关未依法履行职责：
（一）逾期不回复检察建议，也没有采取有效整改措施的；
（二）已经制定整改措施，但没有实质性执行的；
（三）虽按期回复，但未采取整改措施或者仅采取部分整改措施的；
（四）违法行为人已经被追究刑事责任或者案件已经移送刑事司法机关处理，但行政机关仍应当继续依法履行职责的；
（五）因客观障碍导致整改方案难以按期执行，但客观障碍消除后未及时恢复整改的；
（六）整改措施违反法律法规规定的；
（七）其他没有依法履行职责的情形。
第八十三条 人民检察院可以根据行政机关的不同违法情形，向人民法院提出确认行政行为违法或者无效、撤销或者部分撤销违法行政行为、依法履行法定职责、变更行政行为等诉讼请求。
依法履行法定职责的诉讼请求中不予载明行政相对人承担具体义务或者减损具体权益的事项。
第八十四条 在行政公益诉讼案件审理过程中，行政机关已经依法履行职责而全部实现诉讼请求的，人民检察院可以撤回起诉。确有必要的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法。
人民检察院决定撤回起诉或者变更诉讼请求的，应当经检察长决定后制作《撤回起诉决定书》或者《变更诉讼请求决定书》，并在三日内提交人民法院。

第四章 民事公益诉讼

第一节 立案与调查
第八十五条 人民检察院经过对民事公益诉讼线索进行评估，认为同时存在以下情形的，应当立案：
（一）社会公共利益受到损害；
（二）可能存在破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵犯未成年人合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的违法行为。
第八十六条 人民检察院立案后，应当调查以下事项：
（一）违法行为人的基本情况；
（二）违法行为人实施的损害社会公共利益的行为；
（三）社会公共利益受到损害的类型、具体数额或者修复费用等；
（四）违法行为与损害后果之间的因果关系；
（五）违法行为人的主观过错情况；
（六）违法行为人是否存在免除或者减轻责任的相关事实；
（七）其他需要查明的事项。
对于污染环境、破坏生态等应当由违法行为人依法就其不承担责任或者减轻责任，及其行为与损害后果之间不存在因果关系承担举证责任的案件，可以重点调查（一）（二）（三）项以及违法行为与损害后果之间的关联性。
第八十七条 人民检察院办理涉及刑事犯罪的民事公益诉讼案件，在刑事案件的委托鉴定评估中，可以同步提出公益诉讼案件办理的鉴定评估需求。
第八十八条 刑事侦查中依法收集的证据材料，可以在基于同一违法事实提起的民事公益诉讼案件中作为证据使用。
第八十九条 调查结束，检察官应当制作《调查终结报告》，区分情况提出以下处理意见：
（一）终结案件；
（二）发布公告。
第九十条 经调查，人民检察院发现存在以下情形之一的，应当终结案件：
（一）不存在违法行为的；
（二）生态环境损害赔偿权利人与赔偿义务人经磋商达成赔偿协议，或者已经提起生态环境损害赔偿诉讼的；
（三）英雄烈士等的近亲属不同意人民检察院提起公益诉讼的；
（四）其他适格主体依法向人民法院提起诉讼的；
（五）社会公共利益已经得到有效保护的；
（六）其他应当终结案件的情形。
有前款（二）（三）（四）项情形之一，人民检察院支持起诉的除外。
终结案件的，应当报请检察长决定，并制作《终结案件决定书》。

第二节 公 告
第九十一条 经调查，人民检察院认为社会公共利益受到损害，存在违法行为的，应当依法发布公告。公告应当包括以下内容：
（一）社会公共利益受到损害的事实；
（二）告知适格主体可以向人民法院提起诉讼，符合启动生态环境损害赔偿程序条件的案件，告知赔偿权利人启动生态环境损害赔偿程序；
（三）公告期限；
（四）联系人、联系电话；
（五）公告单位、日期。
公告应当在具有全国影响的媒体发布，公告期间为三十日。
第九十二条 人民检察院办理侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉的民事公益诉讼案件，可以直接征询英雄烈士等的近亲属的意见。被侵害的英雄烈士等人数众多、难以确定近亲属，或者直接征询近亲属意见确有困难的，也可以通过公告的方式征询英雄烈士等的近亲属的意见。
第九十三条 发布公告后，人民检察院应当对赔偿权利人启动生态环境损害赔偿程序情况、适格主体起诉情况、英雄烈士等的近亲属提起民事诉讼情况，以及社会公共利益受到损害的情况跟进调查，收集相关证据材料。
第九十四条 经过跟进调查，检察官应当制作《审查终结报告》，区分情况提出以下处理意见：
（一）终结案件；
（二）提起民事公益诉讼；
（三）移送其他人民检察院处理。
第九十五条 经审查，人民检察院发现有本规则第九十条规定情形之一的，应当终结案件。

 

第三节 提起诉讼
第九十六条 有下列情形之一，社会公共利益仍然处于受损害状态的，人民检察院应当提起民事公益诉讼：
（一）生态环境损害赔偿权利人未启动生态环境损害赔偿程序，或者经过磋商未达成一致，赔偿权利人又不提起诉讼的；
（二）没有适格主体，或者公告期满后适格主体不提起诉讼的；
（三）英雄烈士等没有近亲属，或者近亲属不提起诉讼的。
第九十七条 人民检察院在刑事案件提起公诉时，对破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵犯未成年人合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的违法行为，可以向人民法院提起刑事附带民事公益诉讼。
第九十八条 人民检察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等诉讼请求。
针对不同领域案件，还可以提出以下诉讼请求：
（一）破坏生态环境和资源保护领域案件，可以提出要求被告以补植复绿、增殖放流、土地复垦等方式修复生态环境的诉讼请求，或者支付生态环境修复费用，赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失造成的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失等诉讼请求，被告违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，可以提出惩罚性赔偿等诉讼请求；
（二）食品药品安全领域案件，可以提出要求被告召回并依法处置相关食品药品以及承担相关费用和惩罚性赔偿等诉讼请求；
（三）英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉保护案件，可以提出要求被告消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等诉讼请求。
人民检察院为诉讼支出的鉴定评估、专家咨询等费用，可以在起诉时一并提出由被告承担的诉讼请求。
第九十九条 民事公益诉讼案件可以依法在人民法院主持下进行调解。调解协议不得减免诉讼请求载明的民事责任，不得损害社会公共利益。
诉讼请求全部实现的，人民检察院可以撤回起诉。人民检察院决定撤回起诉的，应当经检察长决定后制作《撤回起诉决定书》，并在三日内提交人民法院。

第四节 支持起诉
第一百条 下列案件，人民检察院可以支持起诉：
（一）生态环境损害赔偿权利人提起的生态环境损害赔偿诉讼案件；
（二）适格主体提起的民事公益诉讼案件；
（三）英雄烈士等的近亲属提起的维护英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉的民事诉讼案件；
（四）军人和因公牺牲军人、病故军人遗属提起的侵害军人荣誉、名誉和其他相关合法权益的民事诉讼案件；
（五）其他依法可以支持起诉的公益诉讼案件。
第一百零一条 人民检察院可以采取提供法律咨询、向人民法院提交支持起诉意见书、协助调查取证、出席法庭等方式支持起诉。
第一百零二条 人民检察院在向人民法院提交支持起诉意见书后，发现有以下不适合支持起诉情形的，可以撤回支持起诉：
（一）原告无正当理由变更、撤回部分诉讼请求，致使社会公共利益不能得到有效保护的；
（二）原告撤回起诉或者与被告达成和解协议，致使社会公共利益不能得到有效保护的；
（三）原告请求被告承担的律师费以及为诉讼支出的其他费用过高，对社会公共利益保护产生明显不利影响的；
（四）其他不适合支持起诉的情形。
人民检察院撤回支持起诉的，应当制作《撤回支持起诉决定书》，在三日内提交人民法院，并发送原告。
第一百零三条 人民检察院撤回支持起诉后，认为适格主体提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益，符合立案条件的，可以另行立案。

第五章 其他规定
第一百零四条 办理公益诉讼案件的人民检察院对涉及法律适用、办案程序、司法政策等问题，可以依照有关规定向上级人民检察院请示。
第一百零五条 本规则所涉及的法律文书格式，由最高人民检察院统一制定。
第一百零六条 各级人民检察院办理公益诉讼案件，应当依照有关规定及时归档。
第一百零七条 人民检察院提起公益诉讼，不需要交纳诉讼费用。

第六章 附 则
第一百零八条 军事检察院等专门人民检察院办理公益诉讼案件，适用本规则和其他有关规定。
第一百零九条 本规则所称检察官，包括检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员。
本规则所称检察人员，包括检察官和检察辅助人员。
第一百一十条 《中华人民共和国军人地位和权益保障法》《中华人民共和国安全生产法（2021修正）》等法律施行后，人民检察院办理公益诉讼案件的范围相应调整。
第一百一十一条 本规则未规定的其他事项，适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。
第一百一十二条 本规则自2021年7月1日起施行。
最高人民检察院以前发布的司法解释和规范性文件与本规则不一致的，以本规则为准。

 

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